Entscheidung der Kommission

vom 27. November 2002

betreffend die von Deutschland durchgeführte Beihilferegelung "Thüringer Umlaufmittelprogramm"

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 4359)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(Nur der deutsche Text ist verbindlich)

(2003/469/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,

gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),

nach Aufforderung der anderen Beteiligten zur Äußerung gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. DAS VERFAHREN

(1) Im Jahr 1993 trat die Richtlinie des Landes Thüringen zum Thüringer Umlaufmittelprogramm (im Folgenden "die Richtlinie") vom 20. Juli 1993 in Kraft(1). Die Richtlinie entsprach nach Ansicht der thüringischen Landesbehörden der durch den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen von 1992 ("KMU-Gemeinschaftsrahmen")(2) eingeführten "De-minimis"-Regel und wurde daher nicht nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag notifiziert.

(2) Infolge eines Presseartikels über dieses Darlehensprogramm, in dessen Rahmen offenbar Unternehmen ohne ausreichende Banksicherheiten in den Genuss von Darlehen zu günstigen Konditionen kamen, um Warenvorräte zu finanzieren, ersuchte die Kommission Deutschland mit Schreiben GD IV/D 3761 vom 2. Mai 1994 um sachdienliche Angaben für die Beurteilung der Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Gemeinsamen Markt. Mit Schreiben vom 31. Mai 1994 übermittelte Deutschland folgende Informationen: das Thüringer Umlaufmittelprogramm vom 20. Juli 1993 gelte für kleine und mittlere Unternehmen (wie im KMU-Gemeinschaftsrahmen von 1992 für solche Unternehmen definiert) in wirtschaftlich gesunder Lage, die aufgrund ihrer geringen Größe, fehlender Banksicherheiten und der allgemeinen Situation auf dem Kapitalmarkt Schwierigkeiten bei der Fremdmittelbeschaffung hätten. Beihilfen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten seien nicht möglich, diese könnten aber Zuwendungen im Rahmen anderer genehmigter Programme beantragen. Die Richtlinie sei ferner als "De-minimis"-Programm entsprechend den "De-minimis"-Vorschriften des KMU-Gemeinschaftsrahmens (1992) konzipiert.

(3) Deutschland schloss sich der Beurteilung der Thüringer Behörden an, wonach die Richtlinie von der Notifizierungspflicht des Artikels 88 Absatz 3 ausgenommen sei.

(4) Auf ein Auskunftsersuchen der Kommission vom 29. Mai 1995 hin übermittelte Deutschland mit Schreiben vom 27. Juni 1995 eine Kopie der Richtlinie für das Umlaufmittelprogramm.

(5) Im Rahmen des Verfahrens C 85/98 (ex NN 106/98, fehlerhafte Anwendung der "De-minimis"-Vorschriften im Rahmen des Konsolidierungsprogramms des Landes Thüringen vom 20. Juli 1993) bestätigte Deutschland mit Schreiben vom 8. Juni 1998, dass die hier zugrunde liegende Richtlinie am 16. Januar 1996 ausgelaufen war. Mit Schreiben vom 7. Dezember 1998 übermittelte Deutschland Angaben über die Durchführung der Richtlinie und die begünstigten Unternehmen, woraus die Kommission entnehmen konnte, dass auch Unternehmen in den sensiblen Sektoren (Erzeugnisse in Anhang I EG-Vertrag) in den Genuss der Zuwendungen gekommen waren. Darüber hinaus ging aus den Angaben hervor, dass Unternehmen in Schwierigkeiten, die in demselben Jahr oder im Vorjahr im Rahmen genehmigter Programme zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten unterstützt worden waren, Darlehen aus dieser Richtlinie erhalten hatten. Diese Vermutung wurde durch ein Schreiben Deutschlands vom 29. Januar 1999 bestätigt, dem auch zu entnehmen war, dass einige Begünstigte der hier geprüften Richtlinie außerdem Beihilfen im Rahmen des Konsolidierungsprogramms vom 20. Juli 1993 erhalten hatten, dessen fehlerhafte Anwendung Gegenstand des Verfahrens C 85/98 ist.

(6) Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben SG(99) D/3539 vom 18. Mai 1999 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

(7) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(3). Die Kommission hat alle anderen Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Maßnahme aufgefordert, jedoch von anderen Beteiligten keine Stellungnahmen erhalten.

Die Stellungnahme Deutschlands erfolgte mit Schreiben vom 24. Juni 1999 und vom 19. August 1999.

(8) Deutschland übersandte eine abschließende Stellungnahme mit Schreiben vom 26. November 2001.

2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME

2.1. Titel und Rechtsgrundlage

(9) Die Zuwendungen werden von der öffentlichen Thüringer Aufbaubank im Auftrag des Thüringer Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr auf der Grundlage der §§ 23, 44 und 44a der Thüringer Landeshaushaltsordnung nach Maßgabe der Richtlinie zum Thüringer Umlaufmittelprogramm gewährt.

2.2. Empfänger

(10) Die Richtlinie richtet sich an kleine und mittlere Unternehmen (KMU) definiert nach den Kriterien "Umsatz" und "Beschäftigtenzahl", nicht jedoch nach dem Kriterium "Unabhängigkeit" des KMU-Gemeinschaftsrahmens, an neu gegründete Unternehmen, Management-Buy-Outs und Management-Buy-Ins sowie Reprivatisierungen, wobei Konsolidierungsprojekten der Vorrang eingeräumt wird. Die Förderfähigkeit der Ernährungsindustrie, die sowohl die in Anhang I EG-Vertrag genannten Tätigkeiten als auch andere Tätigkeiten betreffen kann, wird unter Ziffer 3 ("Zuwendungsempfänger") der Richtlinie ausdrücklich erwähnt. Die anderen sensiblen Sektoren (Stahl, Schiffbau, Kunstfasern, KfZ-Industrie, Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr und Kohlebergbau) sind nicht ausdrücklich ausgeschlossen. In außergewöhnlichen Fällen können Beihilfen (auf Beschluss des zuständigen Ministers) auch für Unternehmen gewährt werden, die die im KMU-Gemeinschaftsrahmen genannten Schwellenwerte für den Umsatz und die Beschäftigtenzahl überschreiten.

2.3. Laufzeit

(11) Die Richtlinie des Landes Thüringen zum Thüringer Umlaufmittelprogramm trat am 20. Juli 1993 mit unbegrenzter Laufzeit in Kraft und wurde am 16. Januar 1996 durch das Thüringer Darlehensprogramm für kleine und mittlere Unternehmen abgelöst.

2.4. Zielsetzung

(12) Die Richtlinie ist für Unternehmen bestimmt, die weder über ausreichende Banksicherheiten verfügen, noch in der Lage sind, die hohen Zinsen für kurzfristige Darlehen zu zahlen, und zielt darauf ab, diesen Unternehmen zinsgünstige Darlehen für die Finanzierung der Umlaufmittel zur Verfügung zu stellen. Gemäß Ziffer 1 der Richtlinie ("Zuwendungszweck") "sollen kleine und mittlere Unternehmen bei der Errichtung oder Sicherung, insbesondere um Gefahren für den Betrieb und für den Bestand von Arbeitsplätzen abzuwenden, unterstützt werden".

(13) Die Beihilfen werden durch die öffentliche Thüringer Aufbaubank über die jeweilige Hausbank, welche die Primärhaftung übernimmt, in Form zinsgünstiger Darlehen gewährt. Die Hausbank kann in den Genuss einer Bürgschaft (Haftungsfreistellung) von 60 % des Darlehensbetrages kommen, wobei die Richtlinie kein Bürgschaftsentgelt vorsieht. Die Thüringer Aufbaubank und die Hausbank erhalten eine einmalige Bearbeitungsgebühr von 0,1 % des Darlehensbetrages.

(14) Eine Umschuldung zu Lasten der Thüringer Aufbaubank ist ausgeschlossen.

(15) Die Darlehen mit einem Zinssatz zwischen 5 % und 8 % werden für eine verlängerbare Laufzeit von 3 Jahren vergeben. Der zuständige Landesminister kann andere Modalitäten genehmigen.

2.5. Intensität

(16) Die Richtlinie nimmt in Ziffer 5 ("Art, Umfang und Höhe der Zuwendung") ausdrücklich Bezug auf den "De-minimis"-Charakter der Regelung und die "De-minimis"-Vorschriften des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992.

(17) Die Richtlinie sieht vor, dass das Beihilfeelement des zinsgünstigen Darlehens anhand der Differenz zwischen dem tatsächlichen Zinssatz des Darlehens und dem geltenden Referenzzinssatz berechnet wird. Eine direkte Hoechstgrenze für die Darlehen ist nicht vorgesehen, allerdings darf die Höhe der Beihilfe, die ein Unternehmen für den gleichen Zweck innerhalb von 36 Monaten in Anspruch nehmen kann (d. h. das aus der Zinsvergünstigung resultierende Beihilfeelement), nicht die "De-minimis"-Schwelle überschreiten, die durch die "De-minimis"-Regel des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992 festgelegt wurde(4). Das Beihilfeelement der Haftungsfreistellung wurde nicht berücksichtigt.

(18) Im Zeitraum 1993 bis 1996 wurden nach den Unterlagen, die Deutschland im Vorverfahren übersandt hat, 460 Darlehen im Volumen von insgesamt 202 Mio. DEM gewährt und ausgezahlt, davon etwa 20 Darlehen für die Ernährungsindustrie. In zumindest zwei Fällen sind Unternehmen, die im selben Jahr oder im Vorjahr Beihilfen im Rahmen einer genehmigten Regelung zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten erhalten haben, in den Genuss solcher Darlehen gekommen (Thuro Back Südthüringer Backwahren und Bergner & Weiser GmbH).

2.6. Kumulierung

(19) Die Richtlinie enthält keinerlei Kumulierungsvorschriften.

2.7. Gründe für die Einleitung des Verfahrens

(20) Die Kommission hat das Verfahren eingeleitet wegen der Anwendung der Regelung zugunsten von Unternehmen, die in den sensiblen Sektoren aktiv sind und wegen der Anwendung der Regelung zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten. Gegen die Anwendung der Regelung zugunsten von gesunden Unternehmen außerhalb der sensiblen Sektoren hat die Kommission keine Bedenken erhoben.

(21) Dies hat die Kommission wie folgt begründet.

(22) Da die sensiblen Sektoren von der Regelung nicht ausgeschlossen wurden, handelte es sich um eine fehlerhafte Anwendung der "De-minimis"-Regel des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992. Nach Nummer 3.2 des KMU-Gemeinschaftsrahmens findet er keine Anwendung auf Beihilfen an Unternehmen in Sektoren, für die Sondervorschriften gelten. Da die Richtlinie auf einen dieser Sektoren angewandt wurde, musste sie als nicht notifizierte Beihilfe gesehen werden.

(23) Aufgrund der Besonderheiten der sensiblen Sektoren stellten die betreffenden Maßnahmen staatliche Beihilfen zugunsten von Unternehmen im Sinne der Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag und Artikel 61 EWR-Abkommen dar. Die Beihilfen ermöglichten es Unternehmen, die nur schwer Zugang zum Kapitalmarkt fanden, Darlehen aufzunehmen, um ihre Umlaufmittel zu Vorzugsbedingungen zu finanzieren und ihre Tätigkeiten aufrechtzuerhalten oder sogar auszudehnen. Damit waren die Maßnahmen aus Sicht der Kommission geeignet, den Wettbewerb zu beeinträchtigen.

(24) Sofern Darlehen in den sensiblen Sektoren an wirtschaftlich gesunde Unternehmen ausgereicht wurden, hatte die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit des Thüringer Umlaufmittelprogramms mit den geltenden Regionalbeihilfevorschriften.

(25) Die Darlehen zugunsten wirtschaftlich gesunder Unternehmen in sensiblen Sektoren stellen Betriebsbeihilfen dar, die die Kommission nach Maßgabe der geltenden Regionalbeihilfevorschriften prüfen musste. Insbesondere müssen solche Beihilfen der ständigen Praxis der Kommission zufolge folgende Kriterien erfuellen:

a) Sie müssen zeitlich begrenzt und degressiv sein;

b) sie dürfen nur in Fördergebieten nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag gewährt werden;

c) die sensiblen Sektoren müssen ausgeschlossen sein.

(26) In dem Einleitungsbeschluss gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass die Regelung keine Degressivität vorsah und die sensiblen Sektoren nicht von der Anwendung ausgeschlossen waren.

(27) Aus den Angaben Deutschlands ging hervor, dass in mindestens zwei Fällen die Richtlinie Unternehmen in Schwierigkeiten gemäß der Definition der Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten von 1994(5) ("Leitlinien von 1994") zugute gekommen ist. Nach dem Wortlaut der Richtlinie waren Unternehmen in Schwierigkeiten nicht vom Anwendungsbereich ausgeschlossen. Folglich vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Regelung teilweise auch für Unternehmen in Schwierigkeiten galt.

(28) Die mit einer Haftungsfreistellung der Thüringer Aufbaubank verbundenen zinsgünstigen Darlehen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten konnten die "De-minimis"-Schwelle überschreiten. Bei der Berechnung des "De-minimis"-Schwellenwertes hätten das mit der Haftungsfreistellung verbundene Beihilfenelement und die besonderen Schwierigkeiten der Empfängerunternehmen Berücksichtigung finden müssen. Das Beihilfenelement der Haftungsfreistellung muss das besondere Risiko widerspiegeln, dass einem Unternehmen in Schwierigkeiten anhaftet und kann die volle Höhe des besicherten Darlehens erreichen.

(29) Die Anwendung der Richtlinie auf Unternehmen in Schwierigkeiten spiegelte demzufolge nur eine ungenügende Berücksichtigung der "De-minimis"-Vorschriften wider. Dies war nur dann nicht der Fall, wenn die Summe aus dem Darlehensbetrag und den anderen Beihilfen, die aufgrund der Kumulierungsvorschriften Berücksichtigung finden mussten, die "De-minimis"-Schwelle nicht überschritt. In der vorliegenden Anwendungsform musste das Thüringer Umlaufmittelprogramm jedoch als nicht notifizierte Beihilferegelung betrachtet werden.

(30) Die Darlehen stellten den Unternehmen Finanzmittel zur Verfügung, die es ihnen ermöglichten, ihr Ausscheiden aus dem Markt zu verhindern. Bei einem Ausscheiden des Unternehmens aus dem Markt würden entweder bestehende Überkapazitäten abgebaut bzw. die frei gewordenen Marktanteile von Wettbewerbern übernommen werden, die in beiden Fällen ihre Rentabilität hätten verbessern können. Die Richtlinie schloss die Gewährung von Darlehen für Unternehmen, die im innergemeinschaftlichen Handel stehen, nicht aus. Daher war davon auszugehen, dass die vom Verfahren erfassten Umlaufmitteldarlehen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen konnten.

(31) Damit stellten die von der Thüringer Aufbaubank ausgereichten Umlaufmitteldarlehen an Unternehmen in Schwierigkeiten staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen dar und waren anhand der einschlägigen Leitlinien zu beurteilen.

(32) Soweit die Richtlinie die Rettung eines Unternehmens in Schwierigkeiten zum Gegenstand hat, forderten die einschlägigen Vorschriften als Voraussetzung für die Vereinbarkeit, dass Rettungsbeihilfen in Form staatlicher Darlehen zu Marktbedingungen oder in Form staatlicher Bürgschaften für Darlehen des Privatsektors gewährt werden. Diese Voraussetzung war im vorliegenden Fall nicht erfuellt, da es sich um zinsvergünstigte Darlehen handelte. Darüber hinaus sehen die Vorschriften eine Einzelmitteilung von Beihilfen für große Unternehmen und in sensiblen Sektoren tätige Unternehmen vor. Die in Frage stehende Regelung schloss jedoch Beihilfen für Großunternehmen nicht aus und wurde in einem sensiblen Sektor angewandt.

(33) Soweit die Richtlinie die Umstrukturierung eines Unternehmens in Schwierigkeiten zum Ziel hatte, ist festzustellen, dass die einschlägigen Vorschriften - wie zuletzt durch die Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten von 1999(6) bestätigt - als Voraussetzung für die Vereinbarkeit im wesentlichen die Einhaltung folgender Kriterien vorsehen:

a) Vorlage und Durchführung eines Umstrukturierungsplans, der die Wiederherstellung der langfristigen Lebensfähigkeit eines Unternehmens ermöglicht;

b) Begrenzung des Beihilfebetrags auf den zur Verwirklichung dieses Ziels erforderlichen Mindestbetrag;

c) angemessener Beitrag des begünstigten Unternehmens und seiner Gesellschafter;

d) Einhaltung der für sensible Sektoren geltenden Sondervorschriften, die grundsätzlich die Notifizierung der Einzelfälle umfassen;

e) Einzelnotifizierung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen;

f) Verbot der wiederholten Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen außer unter nicht vorhersehbaren und nicht von dem Unternehmen zu verantwortenden Umständen.

(34) Die in Frage stehende Richtlinie sah weder eine Einzelfallnotifizierung von Beihilfen für Großunternehmen, noch ein Verbot der wiederholten Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen vor.

3. BEMERKUNGEN DEUTSCHLANDS

(35) Deutschland beziffert in seiner Stellungnahme die Anzahl der unter dem Umlaufmittelprogramm ausgereichten Darlehen mit 365 und das Darlehensvolumen auf insgesamt 81,6 Mio. EUR. Die Differenz zu den Angaben im Einleitungsbeschluss erkläre sich dadurch, dass in der im Einleitungsbeschluss genannten Anzahl auch Umlaufmitteldarlehen aus dem Thüringer Darlehensprogramm aus dem Jahr 1996 enthalten waren. Das Thüringer Darlehensprogramm ist Gegenstand des Verfahrens C 87/98 (ex NN 137/98).

(36) Die im Beschluss über die Einleitung enthaltenen Angaben betreffend die Unternehmen Thuro Back Südthüringer Backwaren GmbH und Bergner & Weiser GmbH entsprechen nach Angaben Deutschlands nicht den Tatsachen, da an keines der beiden Unternehmen ein Umlaufmitteldarlehen aus dem Thüringer Umlaufmittelprogramm ausgereicht wurde.

(37) Deutschland vertritt die Auffassung, dass das Thüringer Umlaufmittelprogramm nicht auf Unternehmen in Schwierigkeiten anwendbar war. Zwar enthalte die Regelung keinen expliziten Ausschluss von Unternehmen in Schwierigkeiten und seien drei von insgesamt 365 ausgereichten Darlehen an Unternehmen in Schwierigkeiten vergeben worden, eine Öffnung der Regelung für Unternehmen in Schwierigkeiten sei jedoch weder gegeben noch beabsichtigt gewesen. Das Thüringer Umlaufmittelprogramm sei im Wege einer Gesamtbetrachtung mit dem Thüringer Konsolidierungsprogramm (Verfahren C 85/98, ex NN 106/98) zu sehen. Während der Anwendungsbereich des Konsolidierungsprogramms explizit auch auf Unternehmen in Schwierigkeiten abstellte, war dieser spezielle Förderungstatbestand für das Thüringer Umlaufmittelprogramm nicht eröffnet.

(38) Ferner habe der hohe Eigenrisikoanteil der Hausbanken ein zwingendes Erfordernis für die Hausbank dargestellt, die Bonität des Kreditnehmers ordnungsgemäß zu überprüfen und das Kreditrisiko zu begrenzen.

(39) Die Berechnung des "De-minimis"-Schwellenwertes erfolgte nach den Angaben Deutschlands ausschließlich auf Grund des Beihilfenelements der Zinsverbilligung, welche sich aus der Differenz zwischen Effektivzinssatz für den Endkreditnehmer und dem Referenzzinssatz errechnete. Das Beihilfenelement der Haftungsfreistellung sei bei der Abwicklung des Umlaufmittelprogramms nicht berücksichtigt worden, da "den deutschen Behörden im Zeitraum 1993 bis Anfang 1996 die Berücksichtigung des mit der Haftungsfreistellung verbundenen Beihilfeelements nicht bekannt war." Dies änderte sich erst mit Schreiben der Kommission D/54570 vom 11. November 1998.

(40) Soweit die sensiblen Sektoren betroffen sind, vertritt Deutschland die Auffassung, dass eine Förderung von Unternehmen in den sensiblen Sektoren durch den Verweis in Ziffer 5 der Richtlinie zum Thüringer Umlaufmittelprogramm ausgeschlossen wurde. In Ziffer 5 der Richtlinie sei explizit geregelt, dass "die Darlehen gemäß dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen (ABl. C 213 vom 19.8.1992. S. 2) gewährt werden." Mittels dieser Verweisung seien die Vorschriften betreffend die sensiblen Sektoren unmittelbar anwendbar gewesen, und eine Förderung dieser Bereiche sei verbindlich ausgeschlossen.

(41) An Unternehmen aus den sensiblen Sektoren nach Nummer 1.6 des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992 sind den Angaben Deutschlands zufolge keinerlei Darlehen ausgereicht worden.

(42) Darüber hinaus habe nach Ansicht Deutschlands das Beihilfesonderrecht des Gemeinschaftsrahmens betreffend Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse(7) von 1996 gemäß der Entscheidung 1999/183/EG der Kommission vom 20. Mai 1998 über mögliche staatliche Beihilfen Deutschlands zur Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse Deutschlands auf der Grundlage bestehender Beihilferegelungen mit regionaler Zielsetzung(8) erst ab 1998 Gültigkeit erlangt. Für den Zeitraum 1993 bis 1996 habe folglich kein Beihilfensonderrecht existiert.

(43) Von den 365 zugesagten Umlaufmitteldarlehen hätten lediglich fünf Kreditvergaben Unternehmen in der Branche Nahrungs- und Genussmittelgewerbe betroffen.

(44) Die in Ausnahmefällen erfolgte Anwendung der Richtlinie auf andere als kleine und mittlere Unternehmen habe nach Auffassung Deutschlands den Vorgaben der "De-minimis"-Regelung im KMU-Gemeinschaftsrahmen von 1992 entsprochen.

(45) Deutschland hat der Kommission eine tabellarische Auflistung der in den Jahren 1993 bis 1995 ausgereichten Umlaufmitteldarlehen zukommen lassen. Aus dieser Einzelaufstellung wird ersichtlich, dass von den 365 gewährten Darlehen in drei Fällen Unternehmen in Schwierigkeiten betroffen waren. Darüber hinaus wurden gemäß den Angaben in der Tabelle lediglich in fünf Fällen Darlehen im sensiblen Sektor Landwirtschaft vergeben, obwohl gemäß einem Schreiben Deutschlands vom 29. Januar 1999 zufolge insgesamt etwa 20 Darlehen an Unternehmen der Ernährungsgüterindustrie ausgereicht wurden.

(46) Aus den von Deutschland zugesandten Unterlagen wird nicht ersichtlich, nach welchen Kriterien die Bestimmung des sensiblen Sektors Landwirtschaft bzw. eines Unternehmens in Schwierigkeiten erfolgte.

4. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME

4.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

(47) Auch wenn jede finanzielle Zuwendung an ein Unternehmen die Wettbewerbsbedingungen in einem gewissen Maße verändert, so haben doch nicht alle Beihilfen spürbare Auswirkungen auf den Handel und den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten. Vor diesem Hintergrund werden von der Anmeldepflicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag diejenigen Beihilfen ausgenommen, die einen absoluten Hoechstbetrag nicht überschreiten und als "De-minimis"-Beihilfen nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen.

(48) Eine Bestimmung dessen, was aus Sicht der Kommission unter "De-minimis"-Beihilfen zu verstehen ist, wurde erstmals im KMU-Gemeinschaftsrahmen aus dem Jahr 1992(9) festgelegt. Unter Nummer 3.2 wird der Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung auf einen Beihilfebetrag von 50000 ECU pro Unternehmen innerhalb von drei Jahren in bezug auf eine bestimmte Hauptkategorie von Ausgaben (z.B. Investitionen, Ausbildung) festgesetzt. Somit waren einmalige Beihilfezahlungen bis zu 50000 ECU für eine bestimmte Kategorie von Ausgaben, sowie Beihilferegelungen, nach denen Beihilfezahlungen an Unternehmen für eine bestimmte Kategorie von Ausgaben innerhalb eines dreijährigen Zeitraumes auf diesen Betrag begrenzt waren, nicht mehr nach Artikel 88 Absatz 3 (früher Artikel 93 Absatz 3) EG-Vertrag anmeldungspflichtig. Eine Bedingung bestand allerdings darin, dass im Einzelvergabebescheid bzw. in der Beihilferegelung ausdrücklich festgelegt war, dass der Beihilfebetrag einschließlich jeder weiteren Beihilfe, die dasselbe Unternehmen eventuell für dieselbe Ausgabenart aus anderen Quellen oder aufgrund anderer Regelungen erhält, 50000 ECU nicht überschreiten durfte. In Nummer 3.2 wurde klargestellt, dass die "De-minimis"-Regelung in den sensiblen Sektoren (Stahl, Schiffbau, Kunstfaser, KfZ-Industrie, Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr und Kohlebergbau) keine Anwendung findet.

(49) In der Mitteilung der Kommission über "De-minimis"-Beihilfen von 1996(10) wurde die "De-minimis"-Regel des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992 geändert. Der maximale Gesamtbetrag der "De-minimis"-Beihilfe wurde auf 100000 ECU innerhalb von drei Jahren ab dem Zeitpunkt der ersten "De-minimis"-Beihilfe festgesetzt. Dieser Betrag umfasste alle Arten von öffentlichen Beihilfen, die als "De-minimis"-Beihilfe gewährt wurden und berührte nicht die Möglichkeit, dass der Empfänger aufgrund von der Kommission genehmigter Regelungen andere Beihilfen erhielt.

(50) Die unter den EGKS-Vertrag fallenden Bereiche, der Schiffbau, der Verkehrssektor und die Beihilfen für Ausgaben für die landwirtschaftliche Tätigkeit oder die Fischerei waren vom Anwendungsbereich der Regelung ausgeschlossen.

(51) Mit Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf "De-minimis"-Beihilfen(11) wurde der Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung erweitert, doch findet diese Verordnung weiterhin keine Anwendung auf Beihilfen im Verkehrsektor und für Tätigkeiten, die sich auf die Herstellung, Verarbeitung oder Vermarktung von in Anhang I des EG-Vertrages aufgeführten Waren beziehen. Die Verordnung findet ebenfalls keine Anwendung auf Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten, d. h. Beihilfen, die unmittelbar mit den ausgeführten Mengen, der Errichtung und dem Betrieb eines Vertriebsnetzes oder den laufenden Ausgaben einer Exporttätigkeit in Zusammenhang stehen. Schließlich sind Beihilfen, die von der Verwendung heimischer Erzeugnisse zu Lasten von Importwaren abhängig gemacht werden, von dem Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen.

(52) Gemäß Artikel 2 der genannten Verordnung darf die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten "De-minimis"-Beihilfe den Betrag von 100000 EUR bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren nicht übersteigen. Dieser Schwellenwert gilt für Beihilfen gleich welcher Art und Zielsetzung.

(53) Bedingt durch die Tatsache, dass die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 erst am 2. Februar 2001 in Kraft trat - die Laufzeit der vorliegenden zu prüfenden Richtlinie jedoch in den Zeitraum vom 20. Juli 1993 bis zum 16. Januar 1996 fiel - ist es fraglich, ob die Kommission für ihre Entscheidung die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 rückwirkend auf die vor ihrem Inkrafttreten ausgereichten finanziellen Maßnahmen anwenden kann, oder ob die im maßgeblichen Zeitraum geltende "De-minimis"-Regel des KMU-Gemeinschaftsrahmens von 1992 herangezogen werden muss (consecutio legis).

(54) Die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission trifft keine Aussage darüber, ob sie auf die Beurteilung von Beihilfen anwendbar ist, die vor ihrem Inkrafttreten gewährt wurden. Allerdings schließt der Wortlaut die Anwendung auf vorhergehende Fälle nicht aus, die ohnehin dem Kontrollmechanismus nach Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 unterliegen. Die Kommission ist zu der Auffassung gelangt, dass aufgrund des Fehlens einer ausdrücklichen anderweitigen Regelung die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 auf "De-minimis"-Beihilfen Anwendung finden soll, die vor ihrem Inkrafttreten gewährt wurden. Auf der einen Seite stellt die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 eine verfahrensrechtliche Regelung dar, soweit sie eine bestimmte Kategorie von Maßnahmen von der Notifizierungspflicht freistellt, und sollte damit unverzüglich Anwendung auf laufende Verfahren finden. Auf der anderen Seite steht die unverzügliche Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 im Einklang mit den zugrundeliegenden Zielen der Verfahrensvereinfachung und Dezentralisierung. Lediglich für Beihilfen, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 fallen, und folglich nicht auf dieser Basis freigestellt werden können, wird die Kommission diejenigen Regelungen heranziehen, die im Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe in Kraft waren. Da die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 grundsätzlich großzügiger ist als ihre "De-minimis"-Vorgängerregelungen und da diese Regelungen in jedem Fall zur Anwendung gelangen, sofern die Beihilfe nicht unter der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 freigestellt ist, wird dem allgemeinen Rechtsprinzip des Vertrauensschutzes und dem Grundsatz der Rechtssicherheit in angemessener Weise Rechnung getragen. Von einem ökonomischen Gesichtspunkt aus betrachtet ist die Kommission der Ansicht, dass eine finanzielle Maßnahme, die unter der heute geltenden Verordnung (EG) Nr. 69/2001 nicht als "Beihilfe" im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag in einem integrierten Markt eingestuft werden kann, in der Vergangenheit keine "Beihilfe" in einem weniger integrierten Markt begründet haben kann. Die Kommission wird somit bei ihrer weiteren Prüfung der finanziellen Maßnahmen die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 zugrunde legen, was die Möglichkeit nicht ausschließt diejenigen Regelungen anzuwenden, die im Zeitpunkt der Vollziehung der Maßnahmen in Kraft waren, soweit diese Maßnahmen nicht unter der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 freigestellt werden.

(55) Von der Verfahrenseinleitung umfasst sind damit sowohl die Richtlinie als auch die Anwendungsfälle, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der anderen relevanten "De-minimis"-Regelung fallen, bzw. die Fälle, die in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der relevanten Vorgängerregelung fallen und durch Kumulierung mit anderen Beihilfen den dort festgelegten Schwellenwert überschreiten.

(56) Von vornherein vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 ausgenommen sind Beihilfen für Tätigkeiten, die sich auf die Herstellung, Verarbeitung oder Vermarktung von in Anhang I des EG-Vertrages aufgeführten Waren beziehen.

(57) Die Kommission ist folglich der Ansicht, dass sämtliche an Unternehmen der Ernährungsindustrie ausgereichten Umlaufmitteldarlehen aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der relevanten "De minimis"-Vorgängerregelung herausfallen, sofern sie die Erzeugung von Waren des Anhangs I EG-Vertrag zum Gegenstand haben, da sie dann dem sensiblen Sektor Landwirtschaft zuzuordnen sind.

(58) Das Argument Deutschlands, dass das Beihilfensonderrecht des Gemeinschaftsrahmens betreffend Investitionsbeihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse (1996) erst seit 1998 gelte, ist hier unerheblich, da dieses Sonderrecht den Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung nicht beeinflusst hat(12).

(59) Zu einer Überschreitung des verbleibenden Anwendungsbereiches der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 oder einer einschlägigen anderen "De-minimis"-Regelung konnte es nach Ansicht der Kommission dadurch kommen, dass der Schwellenwert von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. einer anderen "De-Minimis"-Vorgängerregelung aufgrund des nicht berücksichtigten Beihilfenelements der Haftungsfreistellung bei der Ausreichung von Umlaufmitteldarlehen überschritten werden konnte. Die Richtlinie bietet keinerlei Gewähr dafür, dass die "De-minimis"-Grenze in jedem Fall eingehalten wurde. Dies war insbesondere nicht gewährleistet, wenn sich die Richtlinie an Unternehmen in Schwierigkeiten mit dem dort gegebenen hohen Ausfallrisiko richtete.

(60) Bei den Begünstigten der Richtlinie handelt es sich nach Auffassung der Kommission zumindest auch um Maßnahmen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten.

(61) Um ein Unternehmen in Schwierigkeiten von einem gesunden Unternehmen abgrenzen zu können, hat die Kommission in Nummer 2.1 der Leitlinien von 1994(13) eine Erläuterung des Begriffs Unternehmen in Schwierigkeiten eingefügt. Diese Bestimmung eines Unternehmens in Schwierigkeiten bestätigt im wesentlichen die Entscheidungspraxis der Kommission aus den vorhergehenden Jahren, wie sie im Achten Bericht der Kommission über die Wettbewerbspolitik im Jahr 1979 (Ziffern 227-229) enthalten war(14).

(62) Der Begriff eines Unternehmens in Schwierigkeiten, auf den sich die Kommission hier inhaltlich bezieht, wird in den Leitlinien von 1994 als ein Unternehmen beschrieben, das "sich nicht aus eigener Kraft oder mit Mitteln der Anteilseigner oder mit Fremdkapital erholen kann.""Zu den typischen Symptomen einer solchen Situation gehören eine rückläufige Rentabilität oder zunehmende Verluste, sinkende Umsätze, wachsende Lager, Überkapazitäten, verminderter Cash-flow, zunehmende Verschuldung und Zinsbelastung sowie ein niedriger Nettobuchwert. In akuten Fällen ist das Unternehmen bereits zahlungsunfähig oder hat Konkurs angemeldet."

(63) Dem Wortlaut von Ziffer 3 ("Zuwendungsempfänger") der Richtlinie zufolge richtet sich diese an Existenzgründungen, einschließlich Management-Buy-Outs und Management-Buy-Ins sowie Reprivatisierungen, wobei Anträge im Zusammenhang mit Konsolidierungsmaßnahmen mit Vorrang berücksichtigt werden sollten. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einbeziehung von konsolidierungsbedürftigen Unternehmen darauf hinweist, dass auch erholungsbedürftige Unternehmen im Sinne der Definition von Unternehmen in Schwierigkeiten in den Genuss von zinsvergünstigten Umlaufmitteldarlehen kommen konnten.

(64) Deutschland argumentiert, dass das Thüringer Umlaufmittelprogramm im Wege einer Gesamtbetrachtung mit dem Thüringer Konsolidierungsprogramm zu bewerten sei. Während der Anwendungsbereich des Konsolidierungsprogramms explizit auch auf Unternehmen in Schwierigkeiten abstellte, sei dieser spezielle Fördertatbestand für das Thüringer Umlaufmittelprogramm nicht eröffnet gewesen. Zur Erschließung des Regelungsgehaltes der Richtlinie könne daher nicht isoliert auf den Wortlaut abgestellt werden, vielmehr sei das Konsolidierungsprogramm in die Bewertung einzubeziehen und im Wege einer Gesamtbetrachtung beider Regelungen sei der Anwendungsbereich des Umlaufmittelprogramms zu bestimmen. Das Thüringer Umlaufmittelprogramm habe demzufolge nicht für Unternehmen in Schwierigkeiten gegolten.

(65) Dieses Vorbringen ist als Nachweis für die Nichtanwendung des Umlaufmittelprogramms auf Unternehmen in Schwierigkeiten nicht überzeugend. Dem Wortlaut zufolge bestand der Zweck der Richtlinie gerade darin, Unternehmen bei der Errichtung oder Sicherung zu unterstützen, insbesondere um Gefahren für den Betrieb und für den Bestand von Arbeitsplätzen abzuwenden. Darüber hinaus waren Anträge im Zusammenhang mit Konsolidierungsmaßnahmen mit Vorrang zu berücksichtigen.

(66) Deutschland argumentiert weiterhin, dass das Eigenrisiko der Hausbanken dazu geführt habe, die Bonität der Kreditnehmer zu prüfen.

(67) Unter Umständen wurde die Wahrscheinlichkeit, dass es sich bei dem Empfänger tatsächlich um ein Unternehmen in Schwierigkeiten handelte, durch das verbleibende Eigenrisiko der Hausbank verringert, ausgeschlossen wurde die Begünstigung von Unternehmen in Schwierigkeiten durch den Wortlaut der Regelung jedoch keinesfalls. Die Kommission vertritt ferner die Auffassung, dass es für die Hausbank, insbesondere bei Unternehmen in Schwierigkeiten, vorteilhaft sein konnte, sich an der Gewährung von Darlehen aus der Richtlinie zu beteiligen, da sich durch die Ausreichung der jeweiligen Umlaufmitteldarlehen die Liquidität der begünstigten Unternehmen insgesamt verbesserte und sich das Ausfallrisiko hinsichtlich bereits früherer durch die Hausbank bereitgestellter Darlehen verringerte. In der Tat kann es für eine Bank ökonomisch sinnvoll sein, ein bestehendes hohes Ausfallrisiko für Altdarlehen dadurch zu verringern, dass dem Unternehmen neue Mittel zu seiner Restrukturierung zur Verfügung gestellt werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn das damit verbundene Risiko teilweise vom Staat übernommen wird.

(68) Letztendlich belegen die von Deutschland übersandten Einzelaufstellungen der aus der Richtlinie zugesagten bzw. ausgezahlten Beihilfen, dass Unternehmen in Schwierigkeiten gefördert wurden; auch hat Deutschland in seiner Stellungnahme eingeräumt, dass unter dem Thüringer Umlaufmittelprogramm Unternehmen in Schwierigkeiten begünstigt worden sind.

(69) Das Element der Haftungsfreistellung hätte, insbesondere im Hinblick auf die Ausfallrisiken bei Unternehmen in Schwierigkeiten, bei der Berechnung des Beihilfewertes der ausgereichten Darlehen Berücksichtigung finden müssen.

(70) Diese Bewertung ändert sich auch dadurch nicht, dass Deutschland in seiner Stellungnahme zu bedenken gibt, dass den deutschen Behörden im Zeitraum 1993 bis Anfang 1996 nicht bekannt war, dass das mit der Haftungsfreistellung und den besonderen Risiken für die Gewährung von Darlehen an Unternehmen in Schwierigkeiten verbundenen Beihilfeelements bei der Berechnung des Beihilfewertes zu berücksichtigen ist. Die Kommission kann diesen Standpunkt nicht teilen, da sie bereits im Jahr 1989 ein Schreiben an die Mitgliedstaaten versandt hat, in dem sie darauf hinwies, dass ihrer Auffassung nach alle vom Staat übernommenen Bürgschaften in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen(15). Den deutschen Behörden hätten bei der Gewährung von Haftungsfreistellungen an Unternehmen mit Liquiditätsschwierigkeiten zumindest Bedenken hinsichtlich des Beihilfencharakters der Maßnahmen kommen müssen und Deutschland hätte die in der Regelung enthaltenen Maßnahmen rechtzeitig bei der Kommission anmelden müssen, so dass diese sich dazu hätte äußern können.

(71) Gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften(16) lässt sich das Barzuschussäquivalent einer Haftungsfreistellung in einem bestimmten Jahr folgendermaßen berechnen:

a) genauso wie das Zuschussäquivalent eines zinsvergünstigten Darlehens; der Zinszuschuss macht dabei die Differenz zwischen dem Marktzins und dem Zins aus, der Dank der staatlichen Garantie angewandt wird, nach Abzug etwaiger Prämienzahlungen;

b) als Differenz zwischen dem ausstehenden garantierten Betrag, multipliziert mit dem Risikofaktor (Ausfallwahrscheinlichkeit), und allen gezahlten Garantieprämien, d. h. (garantierter Betrag × Risiko) - Prämie;

c) mit Hilfe anderer sachlich gerechtfertigter und allgemein akzeptierter Verfahren.

(72) Die Kommission bestätigte damit ihre seit langer Zeit vertretene Ansicht, dass, wenn im Zeitpunkt der Darlehensentscheidung die Wahrscheinlichkeit der Zahlungsunfähigkeit des Darlehensschuldners offensichtlich sehr hoch ist, der Wert der Beihilfe bis zur Höhe der durch die Haftungsfreistellung effektiv gesicherten Summe gehen kann.

(73) Im Übrigen kann das in der Haftungsfreistellung enthaltende Beihilfeelement auch bei gesunden Unternehmen zu einem Überschreiten der "De-minimis"-Schwelle führen.

(74) Nach Auffassung der Kommission handelt es sich bei der Richtlinie und deren Anwendung um Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, sofern sie nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 fällt, bzw. dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 unterliegt, jedoch den "De-minimis"-Schwellenwert überschreitet. Dasselbe gilt entsprechend für die andere "De-minimis"-Regelung, die zu der Zeit in Kraft war, als die Maßnahmen vollzogen wurden.

(75) Die Richtlinie führte, sofern sie sich an Unternehmen in Schwierigkeiten richtete dazu, dass die begünstigten Unternehmen von einer Privatbank Finanzmittel erhielten, die andernfalls aufgrund ihrer finanziellen Lage keine Unterstützung mehr von privaten Kreditinstituten nach deren üblichen Kreditbedingungen erhalten hätten.

(76) Diese Finanzmittel ermöglichten es den begünstigten Unternehmen, ihr Ausscheiden aus dem Markt zu verhindern bzw. ihre Marktstellung zu verbessern. Bei einem Ausscheiden des Unternehmens aus dem Markt würden entweder bestehende Überkapazitäten abgebaut bzw. die frei gewordenen Marktanteile von Wettbewerbern übernommen werden, die in beiden Fällen ihre Rentabilität verbessern könnten. Die Umlaufmitteldarlehen schließen die Gewährung von Darlehen für Unternehmen, die Produkte herstellen oder Dienstleistungen erbringen, bei denen innergemeinschaftlicher Handel stattfindet, nicht aus. Daher ist davon auszugehen, dass die vom Verfahren betroffenen finanziellen Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können.

(77) Auch die gesunden Unternehmen hätten zu den gebotenen Konditionen diese finanziellen Mittel von privaten Banken nicht erhalten und konnten folglich durch die ausgereichten Umlaufmitteldarlehen ihre Marktstellung auf dem Gemeinsamen Markt gegenüber Mitbewerbern verbessern. Dies gilt insbesondere für gesunde Unternehmen, die in den sensiblen Sektoren tätig waren. Die Märkte der sensiblen Sektoren auf Gemeinschaftsebene sind gekennzeichnet durch Überschusskapazitäten. Die durch die Umlaufmitteldarlehen herbeigeführte finanzielle Begünstigung der spezifischen Unternehmen führte dazu, dass diese ihre Marktstellung gegenüber Konkurrenten festigen konnten, so dass es zu einer Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten kommen konnte.

(78) Die Richtlinie kann somit den Wettbewerb verfälschen bzw. droht ihn zu verfälschen.

(79) Die Kommission gelangt somit zu dem Ergebnis, dass die Richtlinie und deren Anwendung Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG Vertrag zugunsten von Unternehmen enthält, die innergemeinschaftlichen Handel betreiben.

4.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe

(80) Die Kommission bedauert, dass Deutschland die Beihilfen unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag ausgereicht hat.

4.3. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt, sofern der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der relevanten "De-minimis"-Vorgängerregelung überschritten wird

(81) Die Kommission hat die Richtlinie unter der Annahme geprüft, dass sie sich sowohl an gesunde Unternehmen als auch an Unternehmen in Schwierigkeiten richtet.

(82) Sofern die Beihilfen Unternehmen in Schwierigkeiten gewährt wurden, handelte es sich um Begleitbeihilfen/Umstrukturierungsbeihilfen bzw. Rettungsbeihilfen in der Terminologie des Achten Berichts der Europäischen Kommission über die Wettbewerbspolitik aus dem Jahr 1979 und der Leitlinien von 1994(17) die durch die Leitlinien von 1999 bestätigt wurden.(18)

(83) Sofern die Beihilfen gesunden Unternehmen in den sensiblen Sektoren gewährt wurden, liegen Betriebsbeihilfen im Sinne der Mitteilung der Kommission über regionale Beihilferegelungen von 1979(19) sowie im Sinne der Mitteilung der Kommission über die Methode zur Anwendung von Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) auf Regionalbeihilfen(20) von 1988 vor. Diese Mitteilungen wurden bestätigt durch die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(21) aus dem Jahr 1998.

(84) Im Weiteren wird die Vereinbarkeit der Regelung vor dem Hintergrund der jeweils anwendbaren Bestimmungen geprüft(22).

(85) Soweit es um die Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten geht ist festzustellen, dass nach der Praxis der Kommission und gemäß den Leitlinien von 1994 als Voraussetzung für die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt die folgenden Kriterien erfuellt werden mussten:

a) Vorlage und Durchführung eines Umstrukturierungsplans, der langfristig die Wiederherstellung der Rentabilität der Unternehmen ermöglicht;

b) angemessener Beitrag des begünstigten Unternehmens und seiner Gesellschafter;

c) Begrenzung des Beihilfebetrages auf das notwendige Mindestmaß;

d) Einhaltung der besonderen Anwendungsregeln für die sensiblen Sektoren, was normalerweise die Notifizierung von Einzelfällen umfasst;

e) Einzelnotifizierung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen;

f) Umstrukturierungsbeihilfen dürfen, sofern keine unvorhersehbaren Ausnahmesituationen vorliegen, für die das Unternehmen nicht verantwortlich gemacht werden kann, nur einmal gewährt werden.

(86) Der Richtlinie zufolge war einzige Voraussetzung für die Gewährung der Mittel, dass die antragstellende Hausbank sich an der Bereitstellung der Umlaufmittel in angemessener Weise mit hauseigenen Mitteln beteiligen musste.

(87) Die Richtlinie sah jedoch nicht die Vorlage eines tragfähigen Umstrukturierungsplans vor, der unter Einbeziehung des Umlaufmitteldarlehens eine dauerhafte Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens erwarten ließ.

(88) Ein Verbot der wiederholten Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen bzw. eine Begrenzung des Beihilfebetrags auf das notwendige Mindestmaß zur Erreichung des angestrebten Ziels sind im Wortlaut der Richtlinie ebenfalls nicht enthalten. Ob diese Kriterien bei der Gewährung der Mittel beachtet wurden, wurde von Deutschland nicht mitgeteilt.

(89) Die Richtlinie sah keine Einzelmitteilung von Beihilfen zugunsten großer Unternehmen oder die Berücksichtigung der spezifische Regeln für die sensiblen Sektoren vor.

(90) Die Kommission ist daher der Auffassung, dass, sofern die Richtlinie Umstrukturierungsbeihilfen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten vorsieht, diese Beihilfen nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.

(91) Soweit es um die Rettung von Unternehmen in Schwierigkeiten geht ist festzustellen, dass die in diesem Bereich etablierte Politik als Voraussetzung für die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt erforderte, dass Rettungsbeihilfen auf die Beihilfeformen des öffentlichen Darlehens zu Marktkonditionen oder der staatlichen Bürgschaften für private Kredite beschränkt sind. Diese Voraussetzung wurde im vorliegenden Fall nicht erfuellt, da die Darlehen zinsbegünstigt waren.

(92) Soweit die Gewährung von Rettungsbeihilfen gemäß der Richtlinie betroffen ist, sind diese Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar.

(93) Sofern Darlehen zugunsten wirtschaftlich gesunder Unternehmen in den sensiblen Sektoren ausgereicht worden sind, stellen diese Betriebsbeihilfen dar, die die Kommission nach Maßgabe der auf die Richtlinie anwendbaren Regionalbeihilfevorschriften prüfen muss.

(94) Bei dem Land Thüringen handelt es sich zwar um ein Fördergebiet nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) (früher Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a)) EG-Vertrag. Die Mitteilungen der Kommission zu Regionalbeihilfen von 1979 und 1988(23) sahen in der Tat vor, dass die Kommission in Anerkennung der besonderen Schwierigkeiten in diesen Fördergebieten ausnahmsweise bestimmte Betriebsbeihilfen unter bestimmten Voraussetzungen genehmigen konnte.

(95) Eine unabdingbare Voraussetzung für eine Genehmigung einer Betriebsbeihilfe war, dass die Beihilfe zu einer dauerhaften und ausgeglichenen wirtschaftlichen Entwicklung beitragen musste und nicht zu sektoralen Überschusskapazitäten auf Gemeinschaftsebene führen durfte, damit die sektoralen Probleme auf Gemeinschaftsebene nicht schwerwiegender wurden als die ursprünglichen regionalen Schwierigkeiten. In diesem Zusammenhang wurde ein sektorales Vorgehen gefordert, bei dem die Gemeinschaftsregeln und -leitlinien für bestimmte Tätigkeitsbereiche in Industrie (Stahl, Schiffbau, Kunstfaser, Textil und Bekleidung) und Landwirtschaft sowie die Vorschriften über gewerbliche Unternehmen, die landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeiten, zu beachten waren. Diese Gemeinschaftsregeln und -leitlinien stehen der Gewährung von Betriebsbeihilfen in den betroffenen Sektoren entgegen.

(96) Soweit Beihilfen an gesunde Unternehmen in den sensiblen Sektoren betroffen sind, sind diese Betriebsbeihilfen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, da vor der Gewährung der Beihilfen die Gemeinschaftsregeln und -leitlinien für die sensiblen Sektoren hätten beachtet werden müssen, die die Gewährung von Betriebsbeihilfen an gesunde Unternehmen verbieten.

(97) Die Kommission ist der Auffassung, dass für den vorliegenden Fall die Ausnahmetatbestände des Artikels 87 Absatz 2 EG-Vertrag nicht eingreifen, da die Richtlinie keines der dort aufgeführten Ziele verfolgt. Auch hat Deutschland das Vorliegen dieser Ausnahmetatbestände nicht vorgetragen(24).

(98) Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass außer den Leitlinien für die Beurteilung von Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten keine speziellen Regelungen betreffend Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag auf die Richtlinie anwendbar sind, da die Richtlinie weder eines der speziellen Ziele verfolgt, noch Deutschland geltend gemacht hat, dass dies der Fall sei.

(99) Die Beihilfen verfolgen nach Auffassung der Kommission auch nicht den Zweck, wichtige Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse zu fördern oder eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats zu beheben. Auch dienen die Beihilfen nicht der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes. Die Kommission ist somit zu dem Ergebnis gelangt, dass weder Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b) noch Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) EG-Vertrag auf die Richtlinie anwendbar sind.

(100) Einige von der Richtlinie erfasste Anwendungsfälle waren möglicherweise Gegenstand eines anderweitigen förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag. Die vorliegende Entscheidung betrifft diese Fälle nicht.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

(101) Die Beihilferegelung ist unrechtmäßig. Beihilfen jenseits des Anwendungsbereiches der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 oder, sofern sie nicht darunter fallen, jenseits der anderen relevanten "De-minimis"-Regelung, die zu dem Zeitpunkt in Kraft war, als die Maßnahme vollzogen wurde, sind unrechtmäßig gewährt worden.

(102) Die Beihilferegelung ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, sofern sie in ihrem "Nicht-De-minimis"-Bereich Rettungsbeihilfen zu zinsvergünstigten Bedingungen zulässt, die Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen ohne Beachtung der nach ständiger Kommissionspraxis geforderten Voraussetzungen ermöglicht und keine Notifizierungspflicht im Einzelfall für die sensiblen Sektoren verlangt bzw. Beihilfen zugunsten von gesunden Unternehmen in sensiblen Sektoren nicht ausschließt.

(103) Damit ist die Anwendung der Richtlinie jenseits des Anwendungsbereiches der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. außerhalb der anderen relevanten "De-minimis"-Regelungen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten oder betreffend die Gewährung von Betriebsbeihilfen zugunsten von gesunden Unternehmen in den sensiblen Sektoren mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

(104) Nach ständiger Entscheidungspraxis der Kommission sind gemäß Artikel 87 EG-Vertrag unrechtmäßig gewährte und unvereinbare Beihilfen von dem Beihilfenempfänger zurückzufordern, soweit die Beihilfen nicht durch "De-minimis"-Regelungen abgedeckt sind. Diese Praxis wurde bestätigt durch Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(25). Entsprechend Artikel 14 der genannten Verordnung hat der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Um die Anzahl der durch Rückforderung betroffenen Fälle abschließend zu klären ist die Kommission der Auffassung, dass Deutschland eine Liste aller Unternehmen anfertigen muss, die aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 herausfallen -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die Richtlinie zum Thüringer Umlaufmittelprogramm (im folgenden "die Richtlinie") begründet staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag.

Die Richtlinie begründet keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, soweit sich die Zuwendungen im Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. sofern sie nicht darunter fallen, sich im Anwendungsbereich der "De-minimis"-Regelung befinden, die im Zeitpunkt des Vollzugs der Maßnahme galt, und kumuliert mit weiteren "De-minimis"-Beihilfen den "De-minimis"-Schwellenwert der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 bzw. der relevanten Vorgängerregelung nicht überschreiten.

Die Richtlinie begründet keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, soweit die Zuwendungen zugunsten von Unternehmen ausgereicht wurden, die nicht mit der Produktion von Waren oder Bereitstellung von Dienstleistungen im innergemeinschaftlichen Handel befasst sind.

Soweit die Richtlinie unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt, begründet die Richtlinie unrechtmäßige Beihilfen.

Artikel 2

Soweit die Richtlinie Beihilfen für gesunde Unternehmen außerhalb der sensiblen Sektoren vorsieht, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.

Artikel 3

Sofern die Richtlinie Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten vorsieht, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt.

Artikel 4

Sofern die Richtlinie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsieht, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt.

Artikel 5

Deutschland ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 3 und Artikel 4 genannten, rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern.

Die Beitreibung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige, tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung ermöglichen. Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe den Empfängern zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung. Die Zinsen werden auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Bezugssatzes berechnet.

Artikel 6

Diese Entscheidung bezieht sich nicht auf diejenigen Anwendungsfälle der Richtlinie, die bereits Gegenstand einer anderweitigen Verfahrenseröffnung oder endgültigen Entscheidung der Kommission waren. Deutschland erstellt eine Liste der betroffenen Fälle.

Artikel 7

Deutschland erstellt im Rahmen der Durchführung dieser Entscheidung eine Liste der Unternehmen, die vom sektoralen Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 ausgeschlossen sind bzw. unter Einbeziehung des Beihilfeelements der Haftungsfreistellung und anderer im relevanten Zeitpunkt gewährter "De-minimis"-Beihilfen den Schwellenwert der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 überschreiten.

Deutschland erstellt im Rahmen der Durchführung dieser Entscheidung eine Liste sämtlicher Unternehmen in Schwierigkeiten, die nicht von der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 erfasst sind und gemäß der Richtlinie gefördert wurden, und benennt die Kriterien, die der Einstufung zugrunde liegen.

Deutschland entwickelt in diesem Zusammenhang eine Methode zur Identifizierung des Beihilfeelements der Haftungsfreistellung.

Deutschland erstellt im Rahmen der Durchführung dieser Entscheidung eine Liste der Unternehmen, die nicht von der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 erfasst sind und gemäß der Richtlinie gefördert wurden, die jedoch nicht mit der Produktion von Waren oder mit der Bereitstellung von Dienstleistungen im innergemeinschaftlichen Handel befasst waren, und benennt die Kriterien.

Artikel 8

Deutschland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.

Artikel 9

Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.

Brüssel, den 27. November 2002

Für die Kommission

Mario Monti

Mitglied der Kommission

(1) Thüringer Staatsanzeiger Nr. 33/1993, S. 1415.

(2) ABl. C 213 vom 19.8.1992, S. 2.

(3) ABl. C 203 vom 17.7.1999, S. 3.

(4) Damals galten strengere Bestimmungen als derzeit, der "De-minimis"-Schwellenwert lag bei 50000 ECU, vergl. ABl. C 68 vom 6.3.1996, S. 9.

(5) ABl. C 368 vom 23.12.1994, S. 12.

(6) ABl. C 288 vom 9.10.1999, S. 2.

(7) ABl. C 29 vom 2.2.1996, S. 4.

(8) ABl. L 60 vom 9.3.1999, S. 61.

(9) Siehe Fußnote 2.

(10) ABl. C 68 vom 6.3.1996, S. 9.

(11) ABl. L 10 vom 13.1.2001, S. 30.

(12) Im Übrigen: Dieser Gemeinschaftsrahmen ist mit Veröffentlichung im Amtsblatt (ABl. C 29 vom 2.2.1996, S. 4) in Kraft getreten. Mit der Entscheidung 1999/183/EG hat die Kommission festgestellt, dass nationale Beihilferegelungen Deutschlands mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind, sofern sie dem Gemeinschaftsrahmen und den zweckdienlichen Maßnahmen (betreffend staatliche Investitionsbeihilfen zur Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse), die Deutschland mit Schreiben Nr. SG (95) D/13086 vom 20. Oktober 1995 mitgeteilt wurden, zuwiderlaufen.

(13) Siehe Fußnote 5.

(14) Betreffend nicht notifizierte Beihilfen ist unter Randziffer 101 der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (Mitteilung an die Mitgliedstaaten mit Vorschlag zweckdienlicher Maßnahmen) von 1999 (ABl. C 288 vom 9.10.1999, S. 2) festgelegt, dass die Kommission alle Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen, die ohne Genehmigung der Kommission und somit im Widerspruch zu Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt wurden, auf der Grundlage der Leitlinien auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt beurteilen wird, die zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung galten. Folglich hat die Kommission die Richtlinie auf der Grundlage des im Achten Bericht der Kommission über die Wettbewerbspolitik aus dem Jahr 1979 enthaltenen Entscheidungspraxis und auf der Basis der Leitlinien von 1994 beurteilt.

(15) Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten SG(89) D/4328 vom 5. April 1989.

(16) ABl. C 71 vom 11.3.2000, S. 14.

(17) Gemäß Nummer 2.2 der Leitlinien von 1994 fanden diese Leitlinien nur soweit Anwendung, wie sie mit den spezifischen Vorschriften in den sensiblen Sektoren übereinstimmten. Zu der in Rede stehenden Zeit bestanden besondere Vorschriften für staatliche Beihilfen in der Landwirtschaft, in der Fischerei, im Stahlsektor, im Schiffbau, in der Textil- und Bekleidungsindustrie, im Kunstfasersektor, in der Kraftfahrzeugindustrie, im Verkehr und in der Kohleindustrie. Für den Landwirtschaftsbereich stand es im Ermessen der Mitgliedstaaten, alternativ zu diesen Leitlinien weiterhin die besonderen Vorschriften der Kommission für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zugunsten einzelner Beihilfeempfänger in diesem Sektor anzuwenden.

(18) Vergl. dort Randziffer 101.

(19) ABl. C 31 vom 3.2.1979, S. 9.

(20) ABl. C 212 vom 12.8.1988, S. 2.

(21) ABl. C 74 vom 10.3.1998, S. 9.

(22) ABl. C 119 vom 22.5.2002, S. 22 (Für die definitorische Abgrenzung verweist die Kommission auf die genannten Texte. Die Kommission hat die Beihilfen an gesunde Unternehmen nach Maßgabe der Mitteilung der Kommission von 1988 über die Methode zur Anwendung von Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) auf Regionalbeihilfen geprüft. Die Beurteilung würde durch die Anwendung der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung von 1998 nicht verändert werden).

(23) Siehe Fußnoten 19 und 20.

(24) Zur Anwendung des Ausnahmetatbestandes des Artikels 87 Absatz 2 Buchstabe c) EG-Vertrag verweist die Kommission auf die Ausführungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften in seinem Urteil vom 19. September 2000, Rs. C-156/98, Deutschland/Kommission, (noch nicht veröffentlicht), zu § 52 Abs. 8 des deutschen Einkommenssteuergesetzes.

(25) ABl. L 83 vom 27.3.1999, S. 1.