(1)

Am 17. Mai 2011 gewährte der Rat Portugal auf dessen Antrag hin finanziellen Beistand (Durchführungsbeschluss 2011/344/EU des Rates (2)), um ein rigoroses Wirtschafts- und Finanzreformprogramm (im folgenden "Programm") zu stützen, das das Vertrauen wiederherstellen, die Rückkehr der Wirtschaft zu einem nachhaltigen Wachstum ermöglichen und die Finanzstabilität in Portugal, dem Euro-Währungsgebiet und der Union erhalten soll.

(2)

Gemäß Artikel 3 Absatz 10 des Durchführungsbeschlusses 2011/344/EU hat die Kommission, zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und im Benehmen mit der Europäischen Zentralbank (EZB), in der Zeit vom 25. Februar bis zum 14. März 2013 die siebte Überprüfung der Fortschritte der portugiesischen Behörden bei der Umsetzung der nach dem Programm vereinbarten Maßnahmen durchgeführt. Anschließend wurden in der Zeit vom 14. bis zum 17. April 2013 und vom 8. bis zum 11. Mai 2013 zusätzliche Bewertungen bestimmter finanzpolitischer Maßnahmen vorgenommen.

(3)

Eine Verlängerung der maximalen Durchschnittslaufzeit der Unionsdarlehen wäre von Vorteil, da sie Portugals Anstrengungen zur Wiedererlangung des uneingeschränkten Marktzugangs und zum erfolgreichen Ausstieg aus dem Programm unterstützen würde. Um den größtmöglichen Nutzen aus der Streckung der maximalen Durchschnittslaufzeit des Unionsdarlehens zu ziehen, sollte die Kommission ermächtigt werden, die Laufzeit der Teilzahlungen und Tranchen zu verlängern.

(4)

Nach einem unerwartet starken Konjunktur- und Beschäftigungseinbruch im letzten Quartal des Jahres schrumpfte das reale Bruttoinlandasprodukt (BIP) 2012 um 3,2 %. Aufgrund dieser Entwicklungen musste der Wirtschaftsausblick nach unten korrigiert werden: Inzwischen wird für 2013 mit einem Rückgang des realen BIP um 2,3 % gerechnet, da der Überhang aus 2012 negativer ausfällt, der inländische Konsum durch die unerwartet hohe Arbeitslosigkeit stärker gedämpft wird und sich die Aussichten für die Auslandsnachfrage eingetrübt haben. Den Prognosen zufolge wird die wirtschaftliche Erholung auch verhaltener verlaufen als ursprünglich erwartet: Das reale BIP soll in der zweiten Jahreshälfte die Talsohle erreichen und 2014 mit einer durchschnittlichen Jahresrate von 0,6 % wachsen. 2015 soll ein reales BIP-Wachstum von 1,5 % erzielt werden. Die Arbeitslosenquote soll 2014 mit 18 ½ % der Erwerbsbevölkerung ihren Höchststand erreichen.

(5)

Das gesamtstaatliche Defizit belief sich 2012 auf 6,4 % des BIP und lag damit über dem Programmziel von 5 % des BIP. Auf das Gesamtdefizit wirkten sich mehrere umfangreiche Einmalmaßnahmen aus, deren budgetäre Auswirkungen bei der vorigen Überprüfung noch nicht bekannt waren. Zu diesen Maßnahmen gehören die Kapitalspritze für die staatseigene Bank CGD (0,5 % des BIP), die über den Staat erfolgende Umwandlung von Gesellschafterdarlehen der Parpública an Sagestamo (zwei Unternehmen, die nicht zum Sektor Gesamtstaat zählen) in Eigenkapital (0,5 % des BIP) und die Wertminderungen im Zusammenhang mit der Übertragung von Vermögenswerten der BPN (0,1 % des BIP). Außerdem wurden die Einnahmen aus der Veräußerung der Betriebskonzession für die Großflughäfen Portugals nach Anraten von Eurostat als Eigenkapitalrücknahme klassifiziert, die folglich nicht in den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo einfließt, wohingegen die Regierung sie noch mit 0,7 % des BIP im Haushalt berücksichtigt hatte. Werden diese einmaligen Faktoren aus der Gesamtsaldo herausgerechnet, beliefe sich das gesamtstaatliche Defizit auf 4,7 % des BIP und läge damit unter dem Zielwert. Das Defizit auf diese Höhe zu beschränken, war durchaus nicht einfach, da die makroökonomisch bedingten Einnahmenausfälle durch höhere Einsparungen als geplant ausgeglichen werden mussten, insbesondere bei der Lohnsumme im öffentlichen Sektor, den Vorleistungen und den Mitteln für neue Investitionsvorhaben.

(6)

Insgesamt machte die an der Verbesserung des strukturellen Saldos gemessene Konsolidierungsanstrengung im Jahr 2012 2,4 % des BIP aus und stand somit in Einklang mit der Empfehlung des Rates vom 9. Oktober 2012 zur Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits in Portugal. Der strukturelle Primärsaldo verbesserte sich mit 2,7 % des BIP sogar noch deutlicher.

(7)

Nach den Entwicklungen im Jahr 2012 wird als Ausgangslage für den Haushalt 2013 nun angenommen, dass die Einnahmenausfälle und höheren sozialen Sachleistungen noch in diesem Jahr fortwirken, während die Ausgabeneinsparungen vom letzten Quartal 2012 großteils als nicht dauerhaft angesehen werden, so dass sich für 2013 insgesamt ein negativer Überhang von rund 0,4 % des BIP ergibt. Darüber hinaus hat sich die budgetäre Ausgangslage durch die erhebliche Verschlechterung der makroökonomischen Aussichten für 2013 um weitere 0,5 % des BIP verschlechtert. In Anbetracht dieser Entwicklungen sind die bei der fünften Überprüfung des Programms festgelegten Haushaltsziele (4,5 % des BIP für 2013 und 2,5 % des BIP für 2014) nicht mehr zu erreichen. Da sich die Abweichung von den Haushaltszielen der Bewertung zufolge im Wesentlichen der Kotrolle der Regierung entzieht, erscheint es angemessen, die Haushaltsanpassung zu revidieren.

(8)

Die Defizitziele wurden daher angepasst und nun bei 5,5 % des BIP für 2013, 4,0 % des BIP für 2014 und 2,5 % des BIP für 2015 angesetzt. Dieser Konsolidierungspfad wurde neu kalibriert, um einerseits die strukturelle Primäranpassung im Zeitraum 2011-2015 bei annähernd 9 % zu halten, andererseits aber die automatischen Stabilisatoren wirken lassen zu können und der angespannten Finanzierungs- und Schuldenlage sowie den sozialen Kosten der Anpassung Rechnung zu tragen. Selbst bei den revidierten Zielen werden Konsolidierungsmaßnahmen in erheblichem Umfang erforderlich sein: 3,5 % des BIP im Jahr 2013 und 2 % des BIP im Jahr 2014. Die im Programmzeitraum vorgesehene Anpassung wird durch eine Reihe struktureller ausgaben- und einnahmenseitiger Maßnahmen unterstützt. Der Konsolidierungspfad soll über den Programmzeitraum hinausreichen, um das Defizit bis 2015 deutlich unter die 3 % -Marke zu drücken.

(9)

Das Haushaltsgesetz 2013 enthält diskretionäre Maßnahmen struktureller Art im Umfang von gut 3 % des BIP; berücksichtigt ist dabei schon, dass eine der beiden gestrichenen Bonuszahlungen für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst wieder eingeführt wurde und für die beiden 2012 gekürzten Bonuszahlungen für Rentner nun eine Zahlung in 1,1-facher Höhe erfolgen soll. Allerdings hat das Verfassungsgericht am 5. April einige der im Haushalt 2013 enthaltenen Maßnahmen für nicht rechtmäßig erklärt, darunter die fortbestehende Streichung einer Bonuszahlung für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst, die Kürzung der Bonuszahlung für Rentner um 0,9 und die neue Abgabe auf das Arbeitslosen- und Krankengeld, wodurch eine Haushaltslücke von 0,8 % des BIP entstanden ist. Um diese Lücke zu schließen und die erforderlichen Haushaltsanpassungen in den Jahren 2014 und 2015 abzusichern, verabschiedete die Regierung in den Monaten April und Mai ein Paket unbefristeter ausgabensenkender Maßnahmen, die im Zeitraum 2013-2014 insgesamt 4,7 Mrd. EUR bzw. 2,8 % des BIP erbringen sollen, wobei Maßnahmen im Umfang von 0,8 % des BIP bereits 2013 greifen sollen. 2014 wird das Gleichgewicht zwischen zwischen einnahmen- und ausgabengestützter Konsolidierung wieder hergestellt sein.

(10)

Auch wegen der vollen Wiedereinführung der beiden Bonuszahlungen für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst und Rentner entfallen über zwei Drittel der gesamten Konsolidierungsanstrengung im Jahr 2013 auf Einnahmenerhöhungen, während sich die Ausgabenkürzungen auf weniger als ein Drittel belaufen, was der ursprünglichen Absicht zuwiderläuft, die Konsolidierung auf die Ausgabenseite zu konzentrieren.

(11)

Zu den einnahmenseitigen Maßnahmen im Jahr 2013 gehören eine Umstrukturierung der Einkommensteuer, eine Zusatzsteuer von 3,5 % auf den über dem Mindestlohn liegenden Teil des zu versteuernden Einkommens, ein Solidaritätszuschlag für die höchsten Einkommensstufen, die Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage und andere einnahmenwirksamen Änderungen bei der Unternehmensbesteuerung, höhere Verbrauchsteuern auf Tabak, Alkohol und Erdgas, eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage für die Immobiliensteuer nach der Neubewertung von Immobilien und eine außerordentliche Solidaritätsabgabe auf Renten zur Bewältigung alterungsbedingter Herausforderungen für die Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte. Die Maßnahmen auf der Ausgabenseite beinhalten erhebliche Kürzungen bei der Lohnsumme im öffentlichen Sektor durch Optimierung der Ressourcenallokation und Personalabbau sowie durch Einschnitte bei der Überstundenvergütung, den Lohnzusatzleistungen und der Sonderurlaubsvergütung. Zu den weiteren ausgabensenkenden Maßnahmen gehören die Fortsetzung der Rationalisierungsanstrengungen im Gesundheitswesen, die Straffung der Sozialleistungen und die gezieltere Ausrichtung sozialer Unterstützung, die Verringerung der Vorleistungen bei den Fachministerien sowie Einsparungen durch Neuverhandlung von Verträgen über öffentlich-private Partnerschaften und durch weitere Umstrukturierungsanstrengungen bei staatseigenen Unternehmen. Einige der geplanten Einsparungen ergeben sich durch Vorziehen der im Rahmen der Überprüfung der öffentlichen Ausgaben vorgesehenen Maßnahmen.

(12)

Während die oben genannten Maßnahmen dauerhafter Art sind, wird die Regierung auch Maßnahmen nicht dauerhafter Art einführen, unter anderem durch Umschichtung von Kohäsionsfondsmitteln aus weniger ausgereiften in reifere Projekte, und weitere Kürzungen der Investitionsausgaben (Polis-Programm).

(13)

Zusätzlich zu den im Nachtragshaushalt enthaltenen Konsolidierungsmaßnahmen werden alle anderen Gesetzesänderungen und -vorschläge, die zur Durchführung der durch die Überprüfung der öffentlichen Ausgaben bedingten Reformen erforderlich sind, noch vor der Mitte Juli 2013 beginnenden Sommerpause von der Regierung beschlossen bzw. ins Parlament eingebracht.

(14)

Im Jahr 2014 wird die Haushaltsanpassung auf der Grundlage der von der Regierung in den letzten Monaten durchgeführten Überprüfung der öffentlichen Ausgaben erfolgen und im Jahr 2014 unbefristete ausgabensenkende Maßnahmen im Umfang von 2 % des BIP beinhalten. Die Maßnahmen der Überprüfung der öffentlichen Ausgaben werden sich vorwiegend über drei Achsen auswirken: (1) Senkung der Lohnsumme im öffentlichen Sektor, (2) Kürzung der Rentenleistungen und (3) sektorale Ausgabenkürzungen quer durch Fachministerien und Programme. Die Maßnahmen der Überprüfung der öffentlichen Ausgaben sind Bestandteil breiter angelegter Anstrengungen zur Reform des Staates mit dem Ziel, die Bereitstellung sozialer Transferleistungen und öffentlicher Dienstleistungen gerechter und effizienter zu gestalten. Die Senkung der Lohnsumme im Jahr 2014 zielt darauf ab, die Belegschaft im öffentlichen Sektor zu verkleinern und gleichzeitig den Anteil der Höherqualifizierten zu erhöhen, die arbeitsrechtlichen Bestimmungen an die Regelungen der Privatwirtschaft anzugleichen und die Vergütung transparenter und leistungsbezogener zu gestalten. Einzelne Reformen sind z. B. die Umwandlung des Mobilitätsprogramms (Special Mobility Scheme) in ein Umschulungsprogramm (Requalification Programme), die Anpassung der Wochenarbeitszeit im öffentlichen Sektor an den privaten Sektor (d. h. Erhöhung der Arbeitswoche von 35 auf 40 Stunden), die Einführung eines Stundenkontos, Einschnitte bei den Urlaubsansprüchen, die Umsetzung einer freiwilligen Ausscheideregelung (die Schätzungen zufolge zunächst einmal Kosten von rund 0,3 % des BIP verursachen wird) und die Einführung einer einheitlichen Tarifordnung für Löhne und Zulagen. Ein weiterer bedeutender Teil der Einsparungen wird durch eine umfassende Rentenreform erzielt, die auf Gerechtigkeitsgrundsätzen und Einkommensprogressivität beruht und so die niedrigsten Renten schützt. Insbesondere werden die Reformen darauf abzielen, die derzeitigen Unterschiede zwischen den Regelungen für Beamte (CGA) und dem allgemeinen Rentensystem zu verringern, das gesetzliche Rentenalter um die Veränderung des demografischen Tragfähigkeitsfaktors zu erhöhen und - falls unbedingt erforderlich – einen progressiv gestalteten Tragfähigkeitsbeitrag einzuführen. Schließlich soll quer durch die Fachministerien noch mehr bei Vorleistungen und Ausgabenprogrammen eingespart werden.

(15)

Angesichts politischer und rechtlicher Umsetzungsrisiken könnten einige Maßnahmen der Überprüfung der öffentlichen Ausgaben im Laufe des gegenwärtigen Konsultationsprozesses mit den Sozialpartnern und den politischen Partnern noch durch andere Maßnahmen gleichen Umfangs und gleicher Qualität ersetzt werden.

(16)

Die Haushaltskonsolidierung wird durch eine Reihe struktureller finanzpolitischer Maßnahmen flankiert, die die Kontrolle der Staatsausgaben und Einnahmenerhebung verbessern sollen. Insbesondere wurde eine umfassende Reform des Haushaltsrahmens auf zentraler, regionaler und lokaler Ebene auf den Weg gebracht, die ihn mit bewährten Praktiken im Bereich der Haushaltsverfahren und der Haushaltsverwaltung in Einklang bringen wird. Das Haushaltsrahmengesetz wurde zur Einbeziehung des verstärkten finanzpolitischen Kontrollrahmens der Union geändert, indem die Erfordernisse des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion und des auch als "Six-Pack" bezeichneten Pakets zur wirtschaftspolitischen Steuerung umgesetzt wurden. Das neue Verpflichtungskontrollsystem zeigt bereits Ergebnisse, doch muss seine Umsetzung genau überwacht werden, um zu gewährleisten, dass den Verpflichtungen die entsprechende Finanzierung gegenübersteht. Die Reformen der öffentlichen Verwaltung werden mit einer weitreichenden Rationalisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltung und öffentlicher Einrichtungen fortgesetzt. Die Reformen der Einnahmenverwaltung kommen weiter voran, und die Behörden verbessern die Überwachung der Zahlungsmoral und intensivieren die Überwachung der Zahlungseingänge. Die Neuverhandlung öffentlich-privater Partnerschaften hat begonnen und soll 2013 und darüber hinaus erhebliche Einsparungen bringen. Im Schnitt erzielten die staatseigenen Unternehmen Ende 2012 ein ausgeglichenes Betriebsergebnis, und zusätzliche effizienzsteigernde Reformen sind geplant, um die Ergebnisse noch weiter zu verbessern. Die Reformen im Gesundheitswesen führen zu erheblichen Einsparungen und werden im Wesentlichen auch weiterhin den Zielvorgaben entsprechend umgesetzt.

(17)

Ausgehend von den aktuellen Projektionen der Kommission für das nominale BIP-Wachstum (–1,0 % für 2013, 1,6 % für 2014 und 3,3 % für 2015) und von einem gesamtstaatlichen Defizit von 5,5 % des BIP im Jahr 2013, 4,0 % des BIP im Jahr 2014 und 2,5 % des BIP im Jahr 2015 wird mit folgender Entwicklung der Schuldenquote gerechnet: 122,9 % des BIP im Jahr 2013, 124,2 % des BIP im Jahr 2014 und 123,1 % des BIP im Jahr 2015. Demnach wäre die Schuldenquote ab 2014 rückläufig, sofern weitere Fortschritte beim Defizitabbau erzielt werden. Die Schuldenstandsentwicklung wird durch mehrere Transaktionen unter dem Strich beeinflusst, darunter erhebliche Erwerbe finanzieller Vermögenswerte, insbesondere für die etwaige Rekapitalisierung von Banken und die Finanzierung staatseigener Unternehmen, sowie Differenzen zwischen aufgelaufenen und kassenwirksamen Zinszahlungen.

(18)

Die Eigenkapitalaufstockung bei den Banken wurde 2012 abgeschlossen, so dass die betroffenen Banken sowohl die Vorgaben der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde für die Eigenkapitalpuffer erfüllen konnten, als auch die als Programmziel vorgesehene Kernkapitalquote (Tier 1) von 10 %, die Mitte 2012 erfüllt wurde Der vorgegebene Richtwert von 120 % für das Kredit-Einlagen-Verhältnis wird bis 2014 voraussichtlich erreicht, wobei dieser Schwellenwert von einigen Banken bereits Ende 2012 unterschritten wurde. Die Anstrengungen zur Diversifizierung der Finanzierungsquellen für den Unternehmenssektor werden derzeit verstärkt. Die Möglichkeiten, die Performanz und Governance bestehender staatlich geförderter Kreditlinien zu verbessern, werden geprüft. Die Sanierungspläne der Banken werden analysiert und Abwicklungspläne ausgearbeitet.

(19)

Bei der Durchführung von Strukturreformen zur Steigerung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit wurden weitere Fortschritte erzielt. Zusätzlich zur Stärkung der aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen haben die Behörden eine umfassende Arbeitsmarktreform beschlossen. Um die Arbeitsmarktflexibilität und die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern, werden mit dem neuen Rechtsrahmen die Abfindungsregelungen eingeschränkt, die Bedingungen für faire Entlassungen gelockert, die Arbeitszeitflexibilität erhöht, die Möglichkeiten für Tarifverhandlungen auf Unternehmensebene ausgeweitet und die Leistungen der Arbeitslosigkeitsversicherung überprüft, um die Anreize für eine rasche Rückkehr ins Erwerbsleben zu erhöhen, wobei zugleich ein ausreichender Schutz gewahrt werden soll. Die Aktionspläne zur Sekundarschul- und Berufsausbildung werden alles in allem planmäßig umgesetzt.

(20)

Die Umsetzung der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (3), mit der Marktzutrittsschranken abgebaut und Wettbewerb und Wirtschaftstätigkeit gefördert werden sollen, indem Marktneulingen der Zugang zum Markt der verschiedenen Wirtschaftsordnungen erleichtert wird, kommt zufriedenstellend voran. Ein Rahmengesetz, in dem die Funktionsweise der wichtigsten nationalen Regulierungsbehörden grundsätzlich geregelt und diesen Behörden ein hohes Maß an Unabhängigkeit und Autonomie übertragen wird, soll ins Parlament eingebracht werden. Erhebliche Fortschritte wurden bei der Umsetzung des dritten Energiepakets erzielt und das tarifäre Defizit wird abgebaut, um die Tragfähigkeit des Stromversorgungssystems sicherzustellen. In Bereichen wie Umwelt- und Raumplanung, Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, Industrie, Tourismus und Geologie werden auch die Lizenz- und Genehmigungsverfahren sowie andere administrative Auflagen vereinfacht.

(21)

Eine umfassende Reform des Mietwohnungsmarkts ist im November 2012 in Kraft getreten und dürfte dem Wohnungsmarkt mehr Dynamik verleihen. Die Reform des Justizwesens schreitet dem vereinbarten Zeitplan entsprechend voran. Fortschritte wurden auch beim Abbau des Verfahrensrückstands und bei breiter angelegten Reformen wie der geographischen Neuordnung der Gerichtsdistrikte und der Reform der Zivilprozessordnung, erzielt.

(22)

Im Lichte dieser Entwicklungen sollte der Durchführungsbeschluss 2011/344/EU geändert werden —

1.

Artikel 1 wird wie folgt geändert:

2.

Artikel 3 wird wie folgt geändert: