(1)

Mit Schreiben vom 27. November 2006 ging bei der Kommission eine Beschwerde eines Privatbürgers wegen mutmaßlicher staatlicher Beihilfen in Verbindung mit dem Programm NERES („New and Existing Routes Expansion Scheme“ — Förderregelung für den Ausbau neuer und bestehender Verbindungen) und einem Gewinnabführungs- und Verlustübernahmevertrag zwischen der Flughafen Dortmund GmbH („FD“) und der Dortmunder Stadtwerke AG („DSW21“) ein.

(2)

Mit Schreiben vom 10. Juli 2007 setzte die Kommission Deutschland von ihrer Entscheidung in Kenntnis, wegen NERES und der Finanzierung der FD das Verfahren gemäß Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten („Einleitungsentscheidung von 2007“).

(3)

Am 5. Oktober 2007 übermittelte Deutschland seine Stellungnahme zur Einleitungsentscheidung von 2007.

(4)

Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten zur Stellungnahme zu der Maßnahme auf.

(5)

Die Kommission erhielt Stellungnahmen von 11 Beteiligten. Sie leitete sie am 11. Januar 2008 an die Bundesregierung weiter, die die Möglichkeit erhielt, sich dazu zu äußern. Die Bemerkungen der deutschen Behörden wurden der Kommission mit Schreiben vom 28. Februar 2008 übermittelt.

(6)

Daraufhin verlangte die Kommission am 10. November 2008 und 26. Oktober 2009 weitere Auskünfte, die Deutschland am 19. Dezember 2008 bzw. am 12. November 2009 übermittelte.

(7)

Am 14. September 2009 ging bei der Kommission per Fax eine Beschwerde eines Privatbürgers ein, in der geltend gemacht wurde, dass über die neue Entgeltordnung des Flughafens Dortmund (NEO) den Fluggesellschaften, die diesen Flughafen nutzen, rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen gewährt werden. Darüber hinaus führte der Beschwerdeführer an, dass auch der Flughafen Dortmund GmbH, der öffentlichen Betreiberin des Flughafens Dortmund, eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe gewährt werde. Diese Beschwerde wurde als Beihilfesache SA.29404 (CP 284/2009) registriert.

(8)

Mit Schreiben vom 13. Juli 2010 leitete die Kommission diese Beschwerde an Deutschland mit einem entsprechenden Auskunftsverlangen weiter. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 14. Oktober 2010.

(9)

Am 14. Dezember 2010 erhielt die Kommission eine Beschwerde des Landkreises Paderborn. Diese Beschwerde wurde als Beihilfesache SA.32091 registriert.

(10)

Die Kommission leitete diese Beschwerde an Deutschland weiter und verlangte von der Bundesregierung mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 Auskunft. Die deutschen Behörden übermittelten ihre Bemerkungen mit Schreiben vom 1. Februar 2012.

(11)

Am 21. Februar 2012 und am 4. März 2012 verlangte die Kommission weitere Auskünfte, die Deutschland am 12. April 2012 bzw. 24. April 2012 erteilte.

(12)

Mit Schreiben vom 21. März 2012 setzte die Kommission Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten („Einleitungsbeschluss von 2012“). Deutschland übermittelte seine Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss von 2012 am 23.April 2012.

(13)

Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung zu den betreffenden Maßnahmen Stellung zu nehmen.

(14)

Die Kommission erhielt Stellungnahmen von 7 Beteiligten und leitete diese am 6. März 2013 an Deutschland mit der Gelegenheit zur Stellungnahme weiter. Deutschland übermittelte seine Bemerkungen mit Schreiben vom 8. April 2013.

(15)

Am 10. Dezember 2013 verlangte die Kommission weitere Auskünfte, die Deutschland mit Schreiben vom 9. Januar 2014 und vom 17. Februar 2014 erteilte.

(16)

Mit Schreiben vom 22. Februar 2014 setzte die Kommission Deutschland von der Annahme der Luftverkehrsleitlinien von 2014 (5) sowie von der Tatsache in Kenntnis, dass diese Leitlinien ab dem Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union auf den vorliegenden Fall Anwendung finden würden, und forderte Deutschland zur Stellungnahme auf.

(17)

Die Luftverkehrsleitlinien von 2014 wurden am 4. April 2014 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (6). Sie ersetzen die Flughafenleitlinien von 2005 (7) (8).

(18)

Am 15. April 2014 wurde im Amtsblatt der Europäischen Union eine Bekanntmachung veröffentlicht, in der alle Mitgliedstaaten und Beteiligten aufgefordert wurden, innerhalb von 20 Arbeitstagen nach Veröffentlichung der Bekanntmachung zur Anwendung der Luftverkehrsleitlinien von 2014 zu der in Rede stehende Beihilfesache Stellung zu nehmen (9).

(19)

Die Kommission erhielt Stellungnahmen von 6 Beteiligten. Sie leitete diese am 28. März 2014 an Deutschland mit der Gelegenheit zur Stellungnahme weiter. Deutschland übermittelte seine Bemerkungen mit Schreiben vom 13. Juni 2014.

(20)

Aufgrund der Dringlichkeit der Annahme und Bekanntgabe eines Beschlusses erklärte sich Deutschland mit Schreiben vom 17. Juni 2014 damit einverstanden, dass dieser Beschluss in englischer Sprache gefasst wird.

(21)

Der Flughafen Dortmund liegt in einer Entfernung von rund 14 km von der in Nordrhein-Westfalen gelegenen Stadt Dortmund mit einer Bevölkerung von annähernd 17,6 Millionen Einwohnern. Er wird von den 5,2 Millionen Einwohnern des Ruhrgebiets und insbesondere der Stadt Dortmund genutzt.

(22)

Tabelle 1 enthält eine Übersicht über Flughäfen mit flugplanmäßigen Verbindungen im Umkreis des Flughafens Dortmund.

Tabelle 1

Übersicht über Flughäfen im Umkreis des Flughafens Dortmund

(23)

Der Flughafen Dortmund befindet sich im Eigentum der Flughafen Dortmund GmbH (FD), einer zu 100 % öffentlichen Gesellschaft, die auch Betreiberin des Flughafens ist (10).

(24)

Bereits 1969 beschloss der Stadtrat der Stadt Dortmund einen Allgemeinen Entwicklungsplan für den Flughafen Dortmund (11). Vor diesem Hintergrund wurden verschiedene Infrastrukturausbauprogramme (wie der Bau einer neuen Start- und Landebahn im Jahr 1983 und ihre Verlängerung im Jahr 1987) aufgelegt.

(25)

1992/93 gab die FD im Zusammenhang mit dem Strukturwandel und den politischen Veränderungen in Deutschland (wie die De-Industrialisierung der Region Rhein-Ruhr, die deutsche Wiedervereinigung und die Öffnung der Grenzen nach Mittel- und Osteuropa) Erhebungen zum Wachstumspotenzial des Fluggastaufkommens in dieser Region in Auftrag (12). Aus diesen Erhebungen ging hervor, dass 90 % der Fluggäste den Flughafen Dortmund für Geschäftsreisen gegenüber 10 % für Privatreisen nutzten. Charterflüge in Touristenziele spielten nur eine geringe Rolle. In den Erhebungen wurde mit einer Steigerung des Fluggastaufkommens für den Flughafen Dortmund von 196 000 im Jahr 1991 auf mindestens 664 000 bis 731 000 im Jahr 2000 und 1,1 Millionen Fluggäste pro Jahr im Jahr 2010 gerechnet.

(26)

Angesichts dessen beschlossen die öffentlichen Anteilseigner der FD die Modernisierung und den Ausbau der bestehenden Infrastruktur. Daraufhin wurden im Jahr 2000 der neue Terminal des Flughafens Dortmund und die Verlängerung der Start- und Landebahn abgeschlossen. Seither verfügt der Flughafen Dortmund über eine Abfertigungskapazität von rund 2,5 Millionen Fluggästen pro Jahr. In der Zeit von 2001 bis 2003 wurden nur rund 30 % der Höchstkapazität des Flughafens genutzt.

(27)

Nach den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 verlor der Flughafen viele Geschäftsreisende. Lufthansa und Eurowings schränkten die Anzahl der angebotenen Flüge und Strecken stark ein. Air Berlin bot sich vorübergehend als Ersatz für diese beiden Fluggesellschaften an, beschloss allerdings 2003, seine Geschäftstätigkeit stärker auf den Flughafen Düsseldorf zu verlagern.

(28)

Tabelle 2 weist die Entwicklung der Fluggastzahlen des Flughafens Dortmund in der Zeit von 1999 bis 2013 aus.

Tabelle 2

Entwicklung der Fluggastzahlen des Flughafens Dortmund 1999-2013

(29)

2003 hatte der Flughafen Dortmund 1 338 Beschäftigte: 274 arbeiteten direkt für den Flughafenbetreiber, 614 für Fluggesellschaften, die von diesem Flughafen aus Dienste anboten, 365 für Unternehmen, die sich auf dem Flughafen niedergelassen hatten und die verbleibenden 85 für öffentliche Behörden (wie Polizei, Zoll und Feuerwehr).

(30)

2004 wollten die Anteilseigner der FD den Auslastungsgrad erhöhen und beschlossen einen Strategiewandel. Damit sollten Billigfluggesellschaften angelockt werden, die Verbindungen in Tourismusziele und nach Mittel- und Osteuropa anboten. Am 1. Juli 2004 wurde ein Programm für niedrigere Flughafennutzungsentgelte („New and Existing Routes Expansion Scheme“) — „NERES“ genannt — eingeführt. Am 1. Juli 2009 wurde eine neue Entgeltordnung — mit der Bezeichnung „NEO“ -eingeführt.

(31)

Die Kommission prüfte die folgenden vier Maßnahmen: eine staatliche Garantie in Höhe von 100 % für Darlehen an die FD, eine Gewinnabführungs- und Verlustübernahmevereinbarung zwischen der FD und der öffentlichen Versorgungsgesellschaft DSW21 sowie zwei Maßnahmen zur Senkung der Flughafennutzungsentgelte für bestimmte Fluggesellschaften, NERES und NEO.

(32)

Die Programme zum Ausbau der Infrastruktur des Flughafens Dortmund wurden direkt von der FD über Darlehen finanziert, die zu 100 % mit staatlichen Garantien besichert waren, die in der Zeit von 1987 bis 2000 bereitgestellt wurden.

(33)

Am 20. Dezember 1991 beschlossen die Anteilseigner der FD (die Stadt Dortmund und die DSW21) den Abschluss einer Gewinnabführungs- und Verlustübernahmevereinbarung (Profit and Loss Transfer Agreement, im Folgenden: „PLTA von 1991“) zwischen dem Flughafen und der DSW21 (13). Nach dieser Vereinbarung deckt die DSW21 sämtliche Verluste der FD. Die Vereinbarung trat am 1. Januar 1992 in Kraft.

(34)

Die PLTA von 1991 sieht die folgenden Bestimmungen vor:

(35)

Zur Einhaltung der Steuervorschriften wurde 1999 wurde ein Addendum angenommen. Am 12. Dezember 2008 wurde die PLTA von 1991 rückwirkend zum 1. Januar 2008 zur Gewährleistung der steuerrechtlichen Wirksamkeit der Verlustübernahme geändert. Zu diesem Zweck wurde ein Verweis auf die derzeit geltende Fassung des Aktiengesetzes zur Verlustübernahme und (in Einklang mit der ursprünglichen Fassung) eine Mindestdauer von fünf Jahren mit automatischer jährlicher Verlängerung aus Gründen der Rechtssicherheit eingefügt.

(36)

Die folgenden Tabellen (Tabelle 3, Tabelle 4 und Tabelle 5) weisen die Investitions- und Betriebskosten, die über die PLTA von 1991 finanziert wurden, sowie die durch Aufgaben mit hoheitlichem Bezug bedingten Kosten aus.

Tabelle 3

Nach dem Urteil Aéroports de Paris beschlossene und über die PLTA von 1991 finanzierte Investitionen

Tabelle 4

Über die PLTA von 1991 finanzierte Betriebskosten einschließlich Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug

Tabelle 5

über die PLTA von 1991 finanzierte Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug

(37)

In seinem letzten Vorbringen erklärte Deutschland, dass die Kosten für die folgenden von der PLTA von 1991 abgedeckten Aufgaben als Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug zu betrachten seien:

(38)

Des Weiteren legte Deutschland die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug vor, die das Land Nordrhein-Westfalen trägt:

(39)

Zur Steigerung der Einnahmen (aus Flughafennutzungsentgelten und aus luftfahrtunabhängigen Leistungen) und zur Optimierung der Nutzung der Infrastruktur führte die FD am 1. Juli 2004 das NERES-Programm ein, das bis zum 30. Juni 2009 zur Anwendung kam. Fluggesellschaften konnten für jede neue Verbindung und alle bestehenden Verbindungen niedrigere Flughafennutzungsentgelte beantragen. Die Anträge mussten dem Flughafen in der Zeit vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2009 jeweils 3 Monate vor der Eröffnung einer neuen Verbindung eingereicht werden.

(40)

Für am 1. Juli 2004 bereits bestehende Verbindungen wurde die Ermäßigung nur auf alle nachfolgenden Fluggäste angewandt. Eine Fluggesellschaft erhielt keine Ermäßigung aus dem NERES-Programm, wenn die neu eröffnete Verbindung eine bereits bestehende ersetzte, für die die Ermäßigung bereits gewährt worden war. Die einzige Beschränkung für die Bewilligung der Ermäßigung war die Kapazitätsgrenze des Flughafens Dortmund.

(41)

Wenn eine Fluggesellschaft die Kriterien des Programms erfüllte, wurde ihr aus dem NERES-Programm ein Marketing-Beitrag pro Fluggast und eine Ermäßigung auf die einheitliche Flughafennutzungsgebühr pro Luftfahrzeug in Abhängigkeit vom jährlichen Passagieraufkommen der Fluggesellschaft gewährt.

(42)

Nach der Flughafennutzungsentgeltordnung wurden die Flughafennutzungsentgelte grundsätzlich nach der Gesamtzahl der Flugbewegungen und nicht nach der Anzahl der Fluggäste festgelegt. Sie umfassten die folgenden Kostenelemente: Landeentgelte, Parkentgelte, Infrastrukturnutzungsentgelte (Einchecken, Gepäckabfertigung und Positionsentgelte) und Entgelte für Bodenabfertigungsdienste (Einchecken der Fluggäste, Gepäckaufgabe, Be- und Entladen und ‚Boden-Handling‘).

(43)

Das Programm wurde gleichzeitig mit der damals geltenden Entgeltordnung der FD angewendet, die seit dem 1. November 2000 in Kraft war („Entgeltregelung von 2000“) und vom Verkehrsministerium des Landes Nordrhein-Westfalen genehmigt worden war. Für Verbindungen, die aus dem NERES-Programm gefördert wurden, ersetzte das NERES-Programm die Entgeltregelung von 2000. Anstatt der unterschiedlichen Entgelte gemäß der Regelung von 2000 zahlten die betreffenden Fluggesellschaften ein einheitliches Flughafennutzungsentgelt pro Fluggast. Dieses Entgelt beinhaltete die Entgelte für sämtliche Flughafendienstleistungen mit Ausnahme der Flugsicherheitsgebühr.

(44)

Die Höhe des einheitlichen Flughafennutzungsentgelts hängt von der Anzahl der Sitzplätze im jeweiligen Flugzeug ab. Gemäß der Anzahl der Sitze werden die folgenden fünf Kategorien wie in den Tabellen 6 und 7 dargestellt unterschieden:

Tabelle 6

Die fünf Sitzplatzkategorien

Tabelle 7

Einheitliches Flughafennutzungsentgelt gestaffelt nach Sitzplatzkategorien

(45)

Neben der Ermäßigung des einheitlichen Flughafennutzungsentgelts gewährt der Flughafen für die Einrichtung einer neuen Verbindung einen Marketing-Beitrag pro Fluggast. Dieser Beitrag hängt von der Anzahl der neuen Verbindungen und der Anzahl der Sitzplätze ab, die für die betreffenden Verbindungen zur Verfügung gestellt werden.

Tabelle 8

Marketing-Beitrag

(46)

Am 1. Juli 2005 trat eine weitere zusätzliche Ermäßigung in Abhängigkeit von der Gesamtzahl der während des Jahres abfliegenden Fluggäste in Kraft. Die Ermäßigung wurde auf die von jeder Fluggesellschaft zu zahlenden einheitlichen Flughafennutzungsentgelte angerechnet. Bei zusätzlicher Berücksichtigung der Ermäßigung in Form des Marketing-Beitrags durften die Nutzungsentgelte jedoch einen Betrag von 5 EUR nicht unterschreiten.

Tabelle 9

Ermäßigungen auf die Gesamtzahl der abfliegenden Fluggäste

(47)

Die neue Entgeltordnung NEO wurde am 1. Juli 2009 zur Ablösung der vorherigen Ermäßigungsregelung NERES (16) und der am 1. November 2000 eingeführten Entgeltordnung eingeführt. NEO war ursprünglich zeitlich nicht befristet, und der Beschluss zur Einführung basierte auf dem 2008 genehmigten Geschäftsplan, der Vorausschätzungen bis 2019 enthielt. NEO wurde am 1. November 2011 geändert, als einige Entgelte erhöht wurden.

(48)

Für Flüge im flugplanmäßigen Verkehr sieht die NEO ein einheitliches Start- und Landeentgelt vor (17). Das Startentgelt (einschl. Landeentgelt) bemisst sich nach der Zahl der beim Start an Bord des Luftfahrzeugs befindlichen Passagiere, der Gesamtzahl der pro Kalenderjahr beförderten Passagiere und der Größe des Luftfahrzeugs. Das Startentgelt beträgt mindestens 100 EUR. Bei der Höhe der Entgelte werden drei Kategorien von Luftfahrzeugen nach deren Sitzzahlen unterschieden.

(49)

Tabelle 10 vermittelt einen Überblick über die am 1. Juli 2009 eingeführten Startentgelte für flugplanmäßige Flüge.

Tabelle 10

NEO Startentgelte (einschließlich Landeentgelte) für flugplanmäßige Flüge am Flughafen Dortmund im Zeitraum 07/2009-11/2011

(50)

Bei Flügen im nichtflugplanmäßigen Verkehr wurde in der NEO nach Start- und Landeentgelten unterschieden. Das Landeentgelt betrug 2,23 EUR pro 1 000 kg MTOW (zugelassenes Höchstabfluggewicht). Das Startentgelt richtete sich u. a. nach dem MTOW des Luftfahrzeugs und den Lärmschutzanforderungen.

(51)

Des Weiteren wurde für Luftfahrzeuge, die länger als drei Stunden am Flughafen verbleiben, ein Abstellentgelt erhoben. Die Höhe des Abstellentgelts bemaß sich nach dem MTOW des Luftfahrzeugs. In der Regel fiel bei Billigfluggesellschaften, deren Geschäftsmodell auf einem schnellen Turn-around der Luftfahrzeuge beruht, kein Abstellentgelt an.

(52)

Das Sicherheitsentgelt betrug pro abfliegendem Passagier 0,30 EUR; das PRM-Entgelt (18) betrug 0,36 EUR pro abfliegendem Passagier.

(53)

Die Entgelte für die Bodenabfertigung für Flüge im flugplanmäßigen Verkehr wurden einzelvertraglich zwischen den Fluggesellschaften und dem Flughafenbetreiber vereinbart; die Höhe des Entgelts richtete sich nach dem jeweiligen Leistungsumfang. Mengenrabatte richteten sich nach der Zahl der beförderten Passagiere.

(54)

2010 bestanden Verträge mit Wizz Air, EasyJet, Air Berlin, Germanwings, Sky Airlines und Sun Express. Am 1. November 2011 bestanden weitere Verträge mit Corendon, Tailwind, Germania, Pegasus, Freebird, Air Arabia, Bulgarian Air Charter und Air Via.

(55)

Bemessungsgrundlage für das Abfertigungsentgelt bei Passagierflugzeugen im nichtplanmäßigen Verkehr war die Sitzplatzkapazität des Luftfahrzeugs. Die Entgelte für Abfertigungsleistungen wurden einzelvertraglich festgesetzt. Die Höhe des für die Enteisung zu entrichtenden Entgelts bemaß sich nach dem MTOW.

(56)

Aus Tabelle 11 geht der Kostendeckungsgrad der Bodenabfertigungsentgelte am Flughafen zwischen 2009 und 2019 hervor. Bei den in der Tabelle angegebenen Bodenabfertigungsentgelten handelt es sich um die durchschnittlichen Kosten der Hauptkunden des Flughafens Dortmund. Selbst mit dem niedrigsten Bodenabfertigungsentgelt von […] EUR (für […]) im Jahr 2009 wurden die Kosten der Abfertigungsdienste von rund […] EUR gedeckt.

Tabelle 11

Kostendeckung durch Entgelte für Bodenabfertigungsdienste

(57)

Deutschland legte Tabelle 12 vor, aus der die derzeitigen Einnahmen pro Fluggast hervorgehen, die aus den Startentgelten und allen sonstigen Entgelten erzielt werden; davon sind die Beträge für Marketing-Leistungen ab November 2011 abzuziehen. Die Startentgelte sind in der Zeit zwischen der Einführung der NEO im Jahr 2009 und 2011 erhöht worden.

Tabelle 12

Einnahmen pro abfliegendem Passagier seit dem 1. November 2011

(58)

In der Einleitungsentscheidung von 2007 und im Einleitungsbeschluss von 2012 leitete die Kommission die Prüfung der 100 %igen staatlichen Garantie, der PLTA von 1991, der NERES-Entgeltordnung und der NEO-Entgeltordnung einschließlich der damit verbundenen Ermäßigungen ein.

(59)

Hinsichtlich der 100 %igen staatlichen Garantie hatte die Kommission Zweifel daran, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber unter normalen Marktbedingungen ebenfalls eine 100 %ige Garantie für Darlehen zur Finanzierung von Infrastrukturprogrammen auf dem Flughafen Dortmund bereitgestellt hätte. Sollte man zu dem Schluss kommen, dass dies nicht der Fall wäre, würde die Kommission auch bezweifeln, dass derartige Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.

(60)

Im Einleitungsbeschluss von 2012 äußerte die Kommission insbesondere Zweifel, dass die Änderungen von 1999 und 2008 zu einer wesentlichen Änderung der PLTA von 1991 geführt haben. Somit stellte sich die Kommission die Frage, ob die geänderte PLTA von 1991 als neue Maßnahme gewürdigt werden müsste.

(61)

Des Weiteren hatte die Kommission Zweifel, ob bestimmte Verluste im Rahmen von hoheitlichen Aufgaben wie Zoll, Luftverkehrssicherheit und Feuerwehr auch im Hinblick auf staatliche Beihilfen geprüft werden müssten.

(62)

Darüber hinaus stellte die Kommission in Frage, ob die DSW21 beim Abschluss und der Änderung der PLTA von 1991 mit der FD als marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber handelte. Daher hatte die Kommission Zweifel, ob die Übernahme der jährlichen Verluste der FD staatliche Beihilfen darstellen und ob eine derartige Beihilfe als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden kann. Insbesondere die Übernahme der Betriebsverluste der FD schien auf eine Betriebsbeihilfe hinauszulaufen, die wahrscheinlich nicht die Voraussetzungen der in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angeführten Ausnahmetatbestände erfüllt.

(63)

Hinsichtlich NERES hatte die Kommission Zweifel, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber NERES eingeführt und auf dieser Grundlage ähnliche Vereinbarungen mit Fluggesellschaften eingegangen wäre, die den Flughafen Dortmund nutzen. Sollte sich herausstellen, dass die Entgeltordnung und die Vereinbarung staatliche Beihilfen darstellen, müsste die Kommission auch daran zweifeln, dass diese Maßnahmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.

(64)

Hinsichtlich der NEO-Entgeltordnung hatte die Kommission Zweifel, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber NEO eingeführt und auf dieser Grundlage ähnliche Vereinbarungen mit Fluggesellschaften eingegangen wäre, die den Flughafen Dortmund nutzen. Sollte dies nicht der Fall sein, müsste die Kommission erneut daran zweifeln, dass diese Maßnahmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.

(65)

Nach Ansicht der deutschen Behörden hat die Kommission nicht berücksichtigt, dass die Garantien Teil des Infrastrukturausbauprogramms für den Flughafen Dortmund waren. In diesem Zusammenhang erklärte Deutschland, dass der Flughafen Dortmund seit 1991 eine wichtige Rolle im Verkehrskonzept des Landes Nordrhein-Westfalen spielte.

(66)

Deutschland stellte klar, dass die 100 %ige staatliche Garantie von der Stadt Dortmund und von der DSW21 zur Besicherung von Darlehen zur Finanzierung des Ausbaus der Infrastruktur auf dem Flughafen Dortmund bereitgestellt wurde.

(67)

Deutschland legte eine umfassende Übersicht aller von 1987 bis 2000 zugunsten der FD bereitgestellten (100 %igen staatlichen) Garantien wie in Tabelle 13 zusammengefasst vor (19).

Tabelle 13

Übersicht über die 100 %igen staatlichen Garantien zur Besicherung von Darlehen an die FD, 1987-2000

(68)

Deutschland erklärte, dass diese Garantien in der Zeit von 1987 bis 2000 unwiderruflich gewährt wurden, d. h. noch bevor klargestellt wurde, dass Flughäfen den Regelungen über staatlichen Beihilfen unterliegen. Deutschland argumentierte ferner, dass diese Garantien mithin bereits vor dem Urteil Aéroports de Paris unwiderruflich gewährt worden seien und seither nicht geändert wurden. Deutschland betonte außerdem, dass diese Garantien weder erweitert noch anderweitig geändert wurden.

(69)

Darüber hinaus führte Deutschland an, dass der Flughafenbetreiber für diese Garantien einen marktüblichen Preis zahlte.

(70)

Deutschland führte zur Auslegung und Anwendbarkeit von Artikel 107 Absatz 1 AEUV auf die PLTA von 1991 an, dass diese Vereinbarung bereits vor dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache Aéroports de Paris (20) unwiderruflich getroffen wurde. Deutschland bekräftigte, dass die PLTA von 1991 bereits 1991 unwiderruflich getroffen worden war und am 1. Januar 1992 in Kraft trat, und dass die Übernahme der jährlichen Verluste durch die DSW21 vollumfänglich auf dieser Vereinbarung basierte. Daher ist Deutschland der Ansicht, dass die Regelung über staatliche Beihilfen folglich nicht auf diese Vereinbarung angewendet werden sollte.

(71)

Deutschland vertrat ferner die Auffassung, dass die Luftverkehrsleitlinien von 2005 auf den vorliegenden Fall nicht angewandt werden können, da die PLTA von 1991 als Teil der Infrastrukturmaßnahmen unterzeichnet worden war, die in den frühen 1990iger Jahren durchgeführt wurden, d. h. vor der Annahme und Veröffentlichung der Leitlinien. Des Weiteren erklärte Deutschland, dass die PLTA von 1991 für den Ausbau des Flughafens notwendig war. Der Stadtrat der Stadt Dortmund verständigte sich auf diese Vereinbarung als Alternative zu einem direkten Zuschuss zur Finanzierung des Flughafenausbaus. Deutschland brachte vor, das die neue Infrastruktur für jeden potenziellen Nutzer diskriminierungsfrei zugänglich sein würde. Der Flughafen Dortmund sollte ein öffentlicher Flughafen werden, was nach deutscher Auffassung im allgemeinen Interesse wäre.

(72)

Deutschland legte Studien zu den Möglichkeiten und Perspektiven des Ausbaus des früheren Verkehrslandeplatz Dortmund-Wickede (21) vor. Daraus ergab sich, dass der Ausbau des Verkehrslandeplatzes zu einem Flughafen zu einer Steigerung der Fluggastzahlen im Jahr 1991 auf bis zu 196 000 Fluggästen, 2001 auf bis zu 664 000-731 000 Fluggästen und 2010 sogar auf bis zu 1,1 Millionen Fluggästen führen würde. Deutschland machte geltend, dass die Kapazität des Flughafens vor dem Ausbau auf nur rund 750 000 Fluggäste beschränkt und der Ausbau somit notwendig war. In diesem Zusammenhang bestätigte Deutschland, dass die aus den Studien abgeleiteten Prognosen korrekt waren. Im Jahr 2000 benutzten bereits 719 365 Fluggäste den Flughafen Dortmund, und die für 2010 vorausberechnete Zahl war mit 1 064 153 Fluggästen bereits 2001 erreicht.

(73)

Deutschland erklärte, dass die PLTA von 1991 weder erweitert noch anderweitig abgeändert worden sei, und dass sie weder aufgehoben wurde noch zeitlich befristet war. Sowohl das Addendum von 1999 als auch die Änderung von 2008 seien rein zur Erfüllung der Anforderungen des deutschen Steuerrechts vorgenommen worden und beträfen nicht den Grundsatz der unbeschränkten Übernahme der jährlichen Verluste. Somit seien die Änderungen von 2008 an der PLTA von 1991 zwischen der FD und der DSW21 keine neue Maßnahme, sondern beträfen immer noch die gleiche Vereinbarung, die bereits Gegenstand der Prüfung im Rahmen der Einleitungsentscheidung von 2007 war.

(74)

Ferner ist Deutschland der Auffassung, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nur im Zusammenhang mit den Verhältnissen zum damaligen Zeitpunkt angewendet werden kann, und argumentiert, dass der Betrieb und der Bau von Flughäfen seinerzeit nicht als wirtschaftliche Tätigkeit und Flughäfen nicht als Unternehmen galten, die in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV fallen.

(75)

Deutschland erklärte weiter, dass bestimmte Betriebs- und Kapitalkosten (Abschreibungen und Finanzierungskosten) in den Bereich Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben fallen würden und damit außerhalb des Anwendungsbereichs der Regelungen für staatliche Beihilfen liegen. Nach deutscher Auffassung beträfe dies die Kosten für Polizei, Zoll und Luftverkehrssicherheit.

(76)

Deutschland verwies darauf, dass die PLTA von 1991 die Voraussetzungen des Urteils in der Rechtssache Altmark (22) vom 24. Juli 2003 erfülle. In seinem Vorbringen erklärte Deutschland, dass die FD von der Stadt Dortmund offiziell mit dem Ausbau der Infrastruktur auf dem Flughafen Dortmund betraut worden sei und dass sie dafür keinen übermäßigen Kostenausgleich erhielt. Obwohl der Betrieb des Flughafens nicht ausgeschrieben worden war, war die FD Deutschland zufolge im Durchschnitt ein gut geführtes Unternehmen.

(77)

Deutschland erklärte des Weiteren, dass die Verluste des Flughafens auch die Kosten im Zusammenhang mit Investitionen umfassten, die vor dem Urteil Aéroports de Paris von 2000 beschlossen worden waren, sowie die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug.

(78)

In diesem Zusammenhang legte Deutschland bei mehreren Gelegenheiten verschiedene Listen mit Tätigkeiten vor, die als Aufgaben mit hoheitlichem Bezug betrachtet werden. Eine Übersicht über die jüngsten vorgelegten Tätigkeiten befindet sich in Tabelle 4 und Tabelle 5.

(79)

Aus deutscher Sicht fallen diese Maßnahmen mit Blick auf das Urteil in der Rechtssache Leipzig/Halle nicht in den Bereich der Regelung für staatliche Beihilfen. Deutschland zufolge hätte die FD ein positives EBITDA, wenn diese Kosten aus der Kostenbasis herausgerechnet würden.

(80)

Auf jeden Fall wies Deutschland darauf hin, dass die Maßnahme nicht als Betriebsbeihilfe, sondern vielmehr als Investitionsbeihilfe betrachtet werden müsse, die im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b und c AEUV als mit dem Vertrag vereinbar erachtet werden könne. Deutschland erkannte allerdings an, dass Projekte von gemeinsamem europäischem Interesse im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV von mehr als einem Mitgliedstaat durchgeführt werden sollten. Dennoch argumentierte Deutschland, dass die gesamte strukturelle Umgestaltung, zu der der Ausbau der Flughafeninfrastruktur gehörte, im gemeinsamen Interesse der Union und daher mit dem Binnenmarkt vereinbar sei.

(81)

Deutschland brachte vor, dass die in Form des NERES-Programms durchgeführte Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden könne. Deutschland betrachtete NERES als ein Programm zur Förderung des Ausbaus des Flughafens Dortmund, das allen Fluggesellschaften offen stand und somit keine Diskriminierung beinhaltete. Auf jeden Fall wurde NERES Deutschland zufolge auf mindestens drei Fluggesellschaften angewandt und konnte daher nicht als De-facto-Diskriminierung zugunsten von EasyJet betrachtet werden. Außerdem betonte Deutschland, dass das Programm zeitlich befristet war und nur auf Fluggesellschaften Anwendung fand, die in diesem Zeitraum ihren Betrieb auf dem Flughafen Dortmund aufnahmen oder ausweiteten. Nach deutscher Auffassung handelte es sich bei NERES nicht um selektive Maßnahmen, da sie nicht nur ganz bestimmten Fluggesellschaften einen Vorteil verschafften.

(82)

Aus deutscher Sicht kann NERES nicht dem Staat zugerechnet werden, da die Betriebsleitung der FD das Programm auf eigene Initiative und in eigener Verantwortung einführte. Deutschland bekräftigte, dass weder der Aufsichtsrat der FD noch die Anteilseigner der DSW21 noch die Stadt Dortmund in die Entwicklung von NERES eingebunden waren.

(83)

Deutschland legte Alternativszenarien mit und ohne NERES vor und kam zu dem Schluss, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber in gleicher Weise gehandelt hätte. Nach diesen Szenarien rechnete man mit dem NERES-Programm mit höheren Gewinnen als ohne die Einführung des Programms, da es auf die Steigerung der Fluggastzahlen ausgerichtet war. Mit dem NERES-Programm sollte der Flughafen ab 2008 die Rentabilitätsschwelle erreichen können. Deutschland erinnerte die Kommission daran, dass die Stilllegung des Flughafens auch Kosten verursacht hätte und verwies darauf, dass § 45 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, („LuftVZO“) eine Erhaltungs- und Betriebspflicht anstatt einer Stilllegung eines Flughafens vorsieht.

(84)

Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 ging die Anzahl der Fluggäste zurück und dementsprechend veränderten sich Deutschland zufolge die Marktbedingungen. Daher musste NERES eingeführt werden, um die Fluggastzahlen und den Nutzungsgrad der Infrastruktur wieder zu erhöhen. Deutschland argumentierte, dass die FD im Gegensatz zu anderen Flughäfen die Fluggastzahlen während dieser Zeit aufgrund von NERES auf dem vorherigen Niveau halten konnte.

(85)

Des Weiteren konzentrierte sich die europaweite Nachfrage aus deutscher Sicht zu dieser Zeit auf die Billigfluggesellschaften. Deutschland argumentierte, dass der Hauptkunde des Flughafens Dortmund, Air Berlin, damals seine Flüge zunehmend auf andere Flughäfen verlagerte, und die FD daher zur Einführung von Anreizen wie NERES gezwungen war. Allerdings erklärte Deutschland, dass NERES nicht nur auf Billigfluggesellschaften abzielte; vielmehr war die FD auch an der Anlockung von Linienfluggesellschaften nach Dortmund interessiert, doch ging die Lufthansa nicht auf eine entsprechende Anfrage der FD ein.

(86)

Deutschland erklärte, dass die FD mit der Einführung von NERES kein Risiko einging, sondern eine Strategie zur Rückkehr zu positiven Betriebsergebnissen verfolgte. Ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber hätte ebenso gehandelt, so die Argumentation Deutschlands, insbesondere, da es dem Flughafen mit der Einführung von NERES bereits gelungen war, EasyJet anzulocken. Deutschland legte auch den Geschäftsplan zur Einführung von NERES vor. Der Geschäftsplan enthielt einen Vergleich zwischen dem Best-case-Szenario, dem Ausgangsszenario und dem Worst-case-Szenario für die FD mit und ohne Einführung von NERES. Jedes Szenario ging von einer jährlichen Steigerung der Fluggastzahlen von 4–7 % aus. Diese Erwartungen basierten auf einer europaweiten und globalen Prognose im Rahmen der Luftverkehrsinitiative. Dem Geschäftsplan lag für jedes Szenario die Annahme zugrunde, dass die FD auch die gewerblichen Einnahmen außerhalb des Flugverkehrs um 5 % pro Jahr steigern könnte. Diese Annahmen basierten auf der Entwicklung während der Jahre 1999 bis 2003, als das Fluggastaufkommen im Durchschnitt um 14,39 % stieg und gleichzeitig die Einnahmen in Form der Parkentgelte aufgrund der durchschnittlichen jährlichen Anhebung der Parkentgelte um 13,25 % durchschnittlich um 27,64 % pro Jahr stiegen.

(87)

Des Weiteren lag den Szenarien die Annahme zugrunde, dass die FD durch das Outsourcen von Mitarbeitern Kosten sparen könnte. In allen Szenarien wurde davon ausgegangen, dass der Flughafen Dortmund angesichts der Anreize in der Lage sei, die Einnahmen aus den Parkentgelten durch die Steigerung des Fluggastaufkommens um weitere 10 % zu steigern. Im Best-case-Szenario wurde erwartet, dass der Flughafen bis 2015 wieder eindeutig die Rentabilitätsschwelle überschreiten würde. Nach dem Worst-case-Szenario wurde davon ausgegangen, dass diese Steigerungsraten nur für den verbleibenden Zeitraum der Präsenz von EasyJet erreicht werden könnten. Deutschland wies darauf hin, dass das Betriebsergebnis von FD selbst im Worst-case-Szenario mit der Einführung der Anreize besser als ohne die Anreizregelungen ausfallen würde. Aus deutscher Sicht war auch zu erwarten, dass sich letzten Endes so viele Fluggesellschaften am Flughafen Dortmund niederlassen würden, dass die Steigerungsraten des Fluggastaufkommens die Prognosen und Erwartungen noch übersteigen dürften. Deutschland war der Ansicht, dass der Flughafen mit der Einführung des NERES-Programms aufgrund der Steigerung des Fluggastaufkommens und des höheren Auslastungsgrads rentabler würde. Deutschland legte die Szenarien in allen Einzelheiten vor. Ohne die Einführung der Anreizregelungen läge die Kapazitätsauslastung des Flughafens Dortmund nach dem Best-case-Szenario bei 60 %; das entspräche 1,7 Millionen Fluggästen. Nach dem Worst-case-Szenario läge der Auslastungsgrad bei 44 %. Selbst im Best-case-Szenario würde die FD weiterhin Betriebsverluste aufweisen, und in den kommenden Jahren wäre nicht mit einer Rückkehr zur Rentabilität zu rechnen. Nach dem Worst-case-Szenario würden die Betriebsverluste zunächst noch zunehmen und dann gegen 2014 leicht zurückgehen, aber immer noch wesentlich höher als 2003 ausfallen.

(88)

Deutschland machte geltend, die Einführung von NERES sei die rentabelste Option für die FD gewesen, auch verglichen mit der Stilllegung des Flughafens Dortmund. Insbesondere sei sie rentabler als die Alternative der Anwendung des ursprünglichen Programms der am 1. November 2000 eingeführten Flughafenentgeltregelung. Deutschland stellte des Weiteren klar, dass die Erhebung gezeigt habe, dass die FD mit NERES das Fluggastaufkommen, die Einnahmen aus gewerblicher Tätigkeit außerhalb des Flugverkehrs und die Gewinne vor Zinsen, Steuern, und Abschreibungen (EBITDA) maximieren könnte.

(89)

Tabelle 14 enthält eine Zusammenfassung der durch NERES bedingten schrittweisen Verbesserung der Rentabilität. Sie weist die erwarteten Unterschiede bei den Fluggastzahlen, Kosten, Einnahmen und beim Betriebsergebnis der FD im Vergleich zu anderen Szenarien aus. Diese Ergebnisse sind insbesondere auf die Einführung von NERES zurückzuführen.

Tabelle 14

NERES-bedingte inkrementelle Veränderung der Kosten im Vergleich zur Entgeltregelung von 2000

(90)

Deutschland erklärte, dass das Hauptziel der Maßnahme in der mittel- bis langfristigen Erwirtschaftung eines höchstmöglichen Gewinns bestand, und dass die kurzfristigen Verluste durch die in Zukunft erwirtschafteten Gewinne ausgeglichen würden, da man sich von der Einführung von NERES ab 2015 ein positives EBITDA (ohne die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug) versprach.

(91)

Deutschland legte auch Vorausschätzungen vor, die auf den Berechnungen der Gesamtkosten und der Gesamterträge wie in Tabelle 15 zusammengefasst basieren.

Tabelle 15

Prognose für Gewinne und Verluste nach dem NERES-Szenario

(92)

Deutschland argumentierte des Weiteren, dass nach der Einführung von NERES bereits in der zweiten Jahreshälfte 2004 positive Wirkungen erkennbar waren. 2005 waren die Verluste des Flughafens Dortmund bereits um 8,5 % gegenüber 2004 zurückgegangen. Deutschland legte einen aktualisierten Geschäftsplan für die FD vor, in dem eine positive Entwicklung für die nachfolgenden Jahre und eine Rückkehr zu positiven EBITDA-Betriebsergebnissen bis 2011 erwartet wurde.

(93)

Deutschland erklärte, dass die Stilllegung des Flughafens Kosten in Höhe von 170 Mio. EUR verursacht hätte. Bei der Erwägung der Stilllegung des Flughafens müsste nach Ansicht Deutschlands Folgendes beachtet werden: die beschleunigte Abschreibung der Vermögenswerte (187 Mio. EUR), Abrissarbeiten (8,5 Mio. EUR) und Entschädigungen wegen Personalabbau (14 Mio. EUR). Der Verkauf des Grundstücks, der Gebäude und Ausrüstung würde bestenfalls 38,75 Mio. EUR erbringen. Eine Stilllegung würde auch eine Überwachung der Gebäude (450 000 EUR pro Jahr) und die Übernahme der unkündbaren Mitarbeiter (1,3 Mio. EUR) mit sich bringen. Ein Vergleich der Stilllegung des Flughafens mit den vorstehenden Szenarien ergab Deutschland zufolge, dass die Fortsetzung der Geschäftstätigkeit der FD die bessere Alternative war (23).

(94)

Deutschland wies außerdem darauf hin, dass durch die Einführung des NERES-Programms die Anzahl der von Dortmund aus angeflogenen Ziele von 37 vor NERES auf 53 nach NERES gestiegen ist.

(95)

Aus dem Vorbringen ging klar hervor, dass die Gewinne aus den Parkentgelten tatsächlich wie erwartet stiegen. Die Personalkosten waren höher als erwartet, was allerdings Deutschland zufolge auf anfängliche Anpassungen zurückzuführen war. Nach deutschen Angaben belief sich das Gesamtergebnis des Flughafens 2004 auf — 20 995 000 EUR und 2005 auf — 24 111 000 EUR. Diese Ergebnisse waren besser als das beste zu erwartende Szenario ohne die Einführung von Anreizen, lag aber auch geringfügig unter dem Ausgangsszenario mit der Einführung des NERES-Programms.

(96)

Sollte die Kommission das NERES-Programm als staatliche Beihilfe einstufen, dann wäre diese nach deutscher Auffassung mit dem Vertrag nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar, da das Programm im gemeinsamen Interesse war. Dabei bezog sich Deutschland auf den Beschluss der Kommission in der Sache Charleroi, wo argumentiert wird, dass staatliche Beihilfen für Regionalflughäfen zu deren Entwicklung und auf diese Weise zur Entlastung von internationalen Flughäfen beitragen können. Deutschland war außerdem der Ansicht, dass das NERES-Programm durch die Einrichtung von mehr Flugverbindungen vom Flughafen Dortmund aus auch die Entwicklung bestimmter gewerblicher Tätigkeiten gefördert und damit zur Stärkung des europaweiten Wettbewerbs und Handels beigetragen hat.

(97)

Des Weiteren führte Deutschland aus, dass die Bodenabfertigungsdienste immer kostendeckend waren.

(98)

Deutschland betonte die Notwendigkeit des Programms und wies darauf hin, dass durch die Einführung von Anreizen mehr Billigfluggesellschaften den Flughafen Dortmund nutzten. Die Anzahl der Fluggäste stieg in der Zeit von 2004 bis 2006 von 1,15 Millionen auf 2,02 Millionen und hat sich damit fast verdoppelt. Deutschland wies außerdem darauf hin, dass auch die Zahl der Flugbewegungen um 30 % und die Anzahl der im flugplanmäßigen Verkehr durchgeführten Flüge um 36 % zunahm.

(99)

In Bezug auf die NEO-Entgeltordnung brachte Deutschland vor, dass sich die FD bei der Entscheidung über die Einführung dieser Regelung wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat.

(100)

Wie im Fall des NERES-Programms argumentierte Deutschland, dass auch die NEO-Entgeltordnung verglichen mit alternativen Szenarien wie der Verzicht auf NEO oder ein Mischmodell aus NEO und der ursprünglichen Regelung von 2000 die rentabelste Option für die FD war. Deutschland stellte des Weiteren klar, dass aus den vorgenommenen Bewertungen hervorging, dass die FD mit dieser Option in der Lage sein dürfte, das Fluggastaufkommen, die Einnahmen aus dem Flugverkehr und den anderen gewerblichen Tätigkeiten und ihr EBITDA zu maximieren. Deutschland betonte erneut, dass die Einführung von NEO selbst verglichen mit der Stilllegung des Flughafens immer noch die rentabelste Option für die Zukunft sei.

(101)

In Tabelle 16 und Tabelle 17 findet sich eine Zusammenfassung der schrittweisen Verbesserungen der Rentabilitätsergebnisse durch NEO. Es werden die erwarteten Unterschiede bei den Fluggastzahlen, Kosten, Einnahmen und Betriebsergebnissen der FD im Vergleich zu alternativen Szenarien ausgewiesen. Die Ergebnisse sind überwiegend auf die Einführung von NEO zurückzuführen.

Table 16

Entwicklung der Grenzkosten durch NEO im Vergleich zu der Entgeltregelung von 2000

Tabelle 17

Entwicklung der Grenzkosten durch NEO im Vergleich zu einem Mischmodell aus alternativen Regelungen

(102)

Deutschland erklärte, dass das Hauptziel der Maßnahme in der mittel- bis langfristigen Erwirtschaftung eines höchstmöglichen Gewinns bestand, und dass die kurzfristigen Verluste durch die in Zukunft erwirtschafteten Gewinne ausgeglichen würden, da man sich von der Einführung von NERES ab 2015 ein positives EBITDA (ohne die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug) versprach.

(103)

Deutschland legte auch Vorausschätzungen auf der Grundlage der Berechnungen der Gesamtaufwendungen und der Gesamterträge wie in Tabelle 18 und Tabelle 19 zusammengefasst vor.

Tabelle 18

Prognostiziertes Betriebsergebnis nach dem NEO-Szenario

Tabelle 19

Prognostiziertes bereinigtes Betriebsergebnis nach dem NEO-Szenario

(104)

Deutschland wies des Weiteren darauf hin, dass die Ex-ante-Prognosen für NEO durch die definitiven Ergebnisse wie in Tabelle 20 ausgewiesen bestätigt wurden.

Tabelle 20

Definitive Ergebnisse des NEO-Szenarios

(105)

Deutschland legte des Weiteren das mit NEO eingeführte einheitliche Startentgelt in Abhängigkeit von der Anzahl der beförderten Fluggäste vor und argumentierte, dass eine höhere Anzahl von Fluggästen zu höheren Erträgen aus dem Luftverkehrs- und insbesondere Nicht-Luftverkehrsgeschäft führen und dies die höheren Ermäßigungen rechtfertigen würde.

(106)

Deutschland bekräftigte, dass alle Entgelte auf der NEO-Entgeltordnung basierten, selbst wenn die FD einzelvertragliche Vereinbarungen mit Fluggesellschaften abgeschlossen hat. Daher hält Deutschland die NEO für transparent.

(107)

Deutschland erklärte außerdem, dass ein Vergleich der Entgelte an die FD mit den Entgelten an anderen nahegelegenen Flughäfen nicht angemessen sei. Deutschland geht davon aus, dass die Kommission nicht überprüft hat, wie die Entgelte an diesen Flughäfen festgelegt werden. Darüber hinaus müssten bei den Entgelten neben den regionalen Unterschieden auch die von den Flughäfen verfolgten Geschäftsmodelle (wie Point-to-Point gegenüber Hub-and-Spoke oder Billigflugverkehr) berücksichtigt werden.

(108)

Deutschland weist ferner darauf hin, dass die Entgelte für die Bodenabfertigungsleistungen einzeln zur Berücksichtigung des Serviceniveaus ausgehandelt wurden, das die verschiedenen Fluggesellschaften verlangen. Nach deutscher Auffassung deckten die Entgelte für die Bodenabfertigungsleistungen stets die zugrunde liegenden Kosten (siehe Tabelle 11).

(109)

Die FD betonte die Bedeutung des Flughafens Dortmund für die Mobilität der Bevölkerung, für die Wirtschaft im Ostteil des Landes Nordrhein-Westfalen und für das Umland von Dortmund. Folglich ist der Flughafen Dortmund nach Ansicht der FD ein wichtiger Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung der Region, die seit dem Ende der 1980iger Jahre eingeleiteten Strukturwandel stagniert hatte. Die FD verwies auch auf die Bedeutung des Flughafens mit Blick auf die Erweiterung der Union nach Osten.

(110)

Des Weiteren legte die FD eine Analyse von Airport Council International vor, in der dargelegt wurde, dass Flughäfen im Durchschnitt 950 Arbeitsplätze pro eine Million beförderte Fluggäste schaffen. Die FD verwies darauf, dass die Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze im Fall von Regionalflughäfen sogar noch höher ist. Darüber hinaus zeige diese Analyse, dass Flughäfen neben der Schaffung dieser Arbeitsplätze zu einem höheren regionalen und lokalen Beschäftigungsniveau beitragen.

(111)

Nach Ansicht der FD deuteten die Prognosen auf eine positive Entwicklung des Unternehmens hin. Die 1992 aufgestellten Prognosen für das Jahr 2000 stellten sich als richtig heraus. Dass die Prognosen für die nachfolgenden Jahre sich nicht bewahrheiteten, lag an den Ereignissen des 11. September 2001, die nicht vorhersehbar waren. Dies bedeutete, dass das Fluggastaufkommen nur langsam stieg, insbesondere im Billigflugsegment. Daher nutzte die FD das NERES-Programm zur Anlockung von EasyJet und anderen Fluggesellschaften. Die FD betonte in diesem Zusammenhang noch einmal die Anreizwirkung aufgrund niedriger Flughafenentgelte und der Marketing-Beiträge.

(112)

Die FD erklärte, dass es ihr mit NERES gelungen sei, neue Verbindungen anzubieten und daher das Fluggastaufkommen im Hinblick auf eine bessere Ausnutzung der Infrastruktur und eine Rückkehr zur betrieblichen Rentabilität zu erhöhen.

(113)

Nach Ansicht der FD stammte der Vorteil nicht aus öffentlichen Mitteln und könne somit nicht als rechtswidrige staatliche Beihilfe betrachtet werden. Die FD wies darauf hin, dass sie diese Entscheidung ohne Rücksprache mit dem Aufsichtsrat des Flughafens getroffen habe, der Einspruch gegen NERES hätte erheben, aber der FD keine Alternative hätte vorschreiben können. Daher könne NERES nach Ansicht der FD auch nicht den staatlichen Behörden zugerechnet werden. Außerdem hätte ein privater Investor NERES ebenso eingeführt. Die FD wies ferner darauf hin, dass Verhandlungen mit Virgin Express und Ryanair aufgenommen worden waren, die jedoch scheiterten, weil beide noch niedrigere Entgelte verlangten, als dies im Rahmen von NERES zulässig war. Darüber hinaus verwies die FD darauf, dass sie auch mit Germanwings Verhandlungen aufgenommen hatte, und dass Germanwings letztendlich einen Vertrag mit dem Flughafen Köln/Bonn abschloss. Demnach hatte der Flughafen Köln/Bonn nach Ansicht der FD wahrscheinlich ähnliche oder noch niedrigere Entgelte als Dortmund angeboten.

(114)

Hinsichtlich ihres Ex-ante-Geschäftsplans für die Einführung des NERES-Programms ist die FD überzeugt, dass ein privater Investor ebenso gehandelt hätte, da es nur durch die Einführung von NERES und der günstigen Behandlung der Billigfluggesellschaften möglich war, betrieblich wieder rentabel zu werden. Die FD erklärte des Weiteren, dass die Entgelte nach der NERES-Entgeltordnung transparent waren und jeder Fluggesellschaft offenstanden, so dass NERES keine selektive Maßnahme war. Außerdem führte die FD an, dass die Maßnahme auf fünf Jahre begrenzt war und angesichts der Anwendung der Kriterien in den Beschlüssen der Kommission in den Beihilfesachen Manchester und Charleroi keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen könne.

(115)

Die DSW21 erklärte, dass der Betrieb des Flughafens in ihren Aufgabenbereich fiel, da sie für die Verwaltung und den Betrieb der Infrastruktur der Stadt Dortmund zuständig ist. Die PLTA von 1991 war als steuerwirksame Alternative zur Finanzierung des Baus und Betriebs des Flughafens im Vergleich zu einem Direktzuschuss abgeschlossen worden. Das Ziel des Ausbaus des Flughafens bestand in der Begleitung des Strukturwandels der Region von der Kohle- und Stahlindustrie zu einer modernen auf Dienstleistungen basierenden Wirtschaft.

(116)

Die DSW21 führte aus, sie habe die Entscheidung des Flughafens zur Einführung von NERES unterstützt. Nach Ansicht der DSW21 war NERES die beste Alternative zur Verbesserung der Ertragslage und des Wachstums des Flughafens. Andere Strategien wie die Stilllegung oder eine andere Positionierung auf dem Markt waren wirtschaftlich weniger vorteilhaft. Die DSW21 vertrat den Standpunkt, dass sich der Erfolg von NERES an der höheren Zahl von Flugverbindungen, der Zahl der Fluggesellschaften und einer besseren Wirtschaftslage des Flughafens im Vergleich zum Szenario ohne NERES ablesen lässt.

(117)

Die Stadt Dortmund gab an, dass sie weder direkt noch indirekt in den Entscheidungsprozess eingebunden war, an dessen Ende die Einführung von NERES stand. Sie erklärte des Weiteren, dass die FD seit der Unterzeichnung der PLTA von 1991 in die DSW21 integriert war, deren Führungsorgane und Aufsichtsrat sich aus Vertretern der Stadt Dortmund zusammensetzen (24), die sich an die Entscheidungen und Weisungen des Stadtrats zu halten haben. Darüber hinaus haben Vertreter der Stadt im Interesse der Stadt zu handeln (25).

(118)

Die Stadt Dortmund führte an, der Flughafen diene dem allgemeinen wirtschaftlichen Interesse. Nach einer Studie der Universität Münster/Osnabrück aus dem Jahr 2006 beschäftigten die FD und rund 70 weitere Unternehmen insgesamt 1 550 Mitarbeiter am Flughafen. Der indirekte Beschäftigungseffekt durch die Investitionen dieser Unternehmen belief sich auf 2 100 Arbeitsplätze, und die induzierte Beschäftigungswirkung durch die von diesen Unternehmen ausgehende Nachfrage schaffe weitere 630 Arbeitsplätze. Darüber hinaus erklärte die Stadt Dortmund, dass der Flughafen sowohl für den Tourismus in der Region als auch für die Wettbewerbsfähigkeit und insbesondere für europaweite Dienstleistungsanbieter wichtig sei.

(119)

EasyJet erklärte, dass die Luftverkehrsleitlinien von 2005 auf den vorliegenden Fall keine Anwendung finden, da NERES bereits 2004 eingeführt wurde, als die Leitlinien noch nicht angenommen und veröffentlicht waren. Daher ist EasyJet der Meinung, dass die Kommission ihren Beschluss auf der Grundlage ihrer früheren Entscheidungen wie in der Sache Ryanair/Charleroi fassen müsse. EasyJet wies außerdem darauf hin, dass NERES die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV erfülle und daher mit dem Binnenmarkt vereinbar sei.

(120)

Des Weiteren führte EasyJet aus, dass es keinen Nutzen aus den niedrigeren Entgelten ziehen konnte, da EasyJet schon vor Erreichen der Gewinnschwelle seine Geschäftstätigkeit am Flughafen Dortmund eingestellt hatte. Das Geschäftsmodell von EasyJet basiere nicht auf der Ausnutzung günstiger Konditionen, sondern stattdessen auf der Bereitschaft, Risiken einzugehen und mit dem Flughafen zu teilen, was sich auch daran ablesen lasse, dass EasyJet seit 1995 keinen Standort wieder aufgegeben hat.

(121)

Nach Ansicht von EasyJet hätte auch ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber eine Regelung wie NERES konzipieren und einführen können. EasyJet erklärte, dass die Anzahl der Flüge nach der Einführung von NERES in der Zeit von 2002 bis 2004 wieder anstieg. EasyJet wies ferner darauf hin, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber auf kurze Sicht weder die rentabelste Investition anstreben noch Gewinne erzielen muss. Denn wenn sich eine bestehende Investition später auszahlt, ist der Investor eher bereit, vorübergehend niedrigere Erträge hinzunehmen, wie dies in Dortmund der Fall war. EasyJet verwies auf Beispiele von anderen Flughäfen wie Liverpool, Glasgow Prestwick oder London Stansted, wo Privatkapital und nicht staatliche Mittel eingesetzt wurden, um Anreize zu schaffen, das Fluggastaufkommen zu erhöhen und die Ertragslage zu verbessern.

(122)

In seinem Vorbringen vom 6. Mai 2014 betonte EasyJet, dass nach den Luftverkehrsleitlinien von 2014 bei der Prüfung des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nur die Grenzkosten herangezogen werden müssen. EasyJet machte geltend, dass dies eine Ex-ante-Rentabilitätsanalyse auf der Grundlage solider mittelfristiger Perspektiven erfordere, was die FD in den Marktstudien mit den zwei Szenarien für die zukünftige Entwicklung mit NERES und ohne NERES unter Beibehaltung der alten Entgeltordnung ja auch getan hat. Nach diesen beiden Szenarien würden bei Einführung von NERES die Erträge aus dem Nicht-Luftverkehrsgeschäft höher ausfallen. Nach Ansicht von EasyJet hat die FD dabei Kosten mit einbezogen, die über die Grenzkosten im ursprünglichen Geschäftsplan für NERES hinausgingen.

(123)

EasyJet wies darauf hin, dass mit den Flughafenentgelten zusammen mit den Erträgen aus den Nicht-Luftverkehrsgeschäft alle Kosten aus den Vereinbarungen mit den Fluggesellschaften und dem Flughafen gedeckt werden konnten und mittelfristig eine solide Grundlage für eine angemessene Gewinnmarge vorhanden war. Daher konnte man nach Ansicht von EasyJet davon ausgehen, dass mit der Einführung von NERES die Fluggastzahlen und damit auch die Erträge aus dem Nicht-Luftfahrtgeschäft steigen würden. Des Weiteren erklärte EasyJet, dass das vorausgesagte höhere Fluggastaufkommen bis 2014 realistisch war, da die Erfahrung gezeigt habe, dass das Fluggastaufkommen des Flughafens bereits in den Jahren 2004 bis 2007 aufgrund der Einführung von NERES deutlich gestiegen war.

Tabelle 21

Zunahme des Fluggastaufkommens nach der Einführung von NERES (von EasyJet vorgelegt)

(124)

EasyJet brachte vor, dass der Flughafenbetreiber 2004 keinen Grund zu Pessimismus hinsichtlich des Wachstumspotenzials beim Fluggastaufkommen hatte, da der Flughafen mit dem Ruhrgebiet und seinen über 10 Millionen Einwohnern über ein großes Einzugsgebiet verfügte und EasyJet entschlossen war, sich auf dem Flughafen niederzulassen. Seit 2008 ergab sich eine Reihe von Entwicklungen, wie der Anstieg der Ölpreise, die Finanzkrise und das Nachtflugverbot durch die Kommunalbehörden, die nicht vorhersehbar waren. EasyJet erklärte, es habe sich aus diesen Gründen gezwungen gesehen, seinen Betrieb trotz des anfänglichen Optimismus zurückzufahren. Allerdings argumentierte EasyJet, dass diese Entwicklungen nicht vorhersehbar waren, weshalb ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber mit dem Wissensstand von 2004 keinen Grund zu einer weniger optimistischen Einschätzung der Wachstumsperspektiven für das Fluggastaufkommen als der Flughafen selbst gehabt hätte.

(125)

Angesichts der empfindlichen Reaktionen der Fluggäste von Billigfluggesellschaften auf eine Anhebung der Parkentgelte sah EasyJet die Zweifel der Kommission als unbegründet an. Nach Ansicht von EasyJet gibt es keinen Grund zu der Annahme, dass ein Fluggast, der beim Preis eines Flugtickets spart, so sensibel auf eine mäßige Anhebung der Parkentgelte reagiert, dass er automatisch nur noch mit öffentlichen Verkehrsmitteln anreist.

(126)

Schließlich brachte EasyJet vor, dass man sich im Lichte der Luftverkehrsleitlinien von 2014 auf die Frage konzentrieren sollte, ob die Flughafennutzungsentgelte und die durch die Anwendung des NERES-Programms generierten zusätzlichen Erträge aus dem Nicht-Luftfahrtgeschäft ausreichten, um die inkrementellen Kosten mit einer vertretbaren Gewinnmarge abzudecken. Daher sollten die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug nicht mit berücksichtigt und der maßgebliche zeitliche Rahmen für die Berechnung auf 10 Jahre festgelegt werden. EasyJet kommt zu dem Schluss, dass die mit NERES geschaffenen Anreize den Grundsätzen des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers Genüge tun.

(127)

Zusammen mit Soest, dass nun zum Kreis Lippstadt gehört, hat der Kreis Paderborn den Flughafen Paderborn/Lippstadt eingerichtet. Die Hauptargumente des Kreises Paderborn konzentrierten sich auf die Tatsache, dass der Flughafen Dortmund den Wettbewerb verfälscht, da er nur 95 km vom Flughafen Paderborn/Lippstadt entfernt liegt. Der Flughafen Paderborn/Lippstadt sei der einzige deutsche Regionalflughafen mit einem Bilanzüberschuss. Er erwirtschafte Gewinne, leide aber unter der Tatsache, dass die Flughäfen Dortmund und Kassel Calden hauptsächlich mit staatlichen Beihilfen finanziert würden. Ferner führte der Kreis Paderborn an, dass die Startentgelte und die Entgelte für die Bodenabfertigung nur […] % der Kosten der FD abdeckten.

(128)

Air France argumentierte, dass das NERES-Programm eine Diskriminierung zugunsten von Billigfluggesellschaften beinhaltete und dass die Maßnahme nicht zeitlich beschränkt sei. Air France machte geltend, dass das NERES-Programm ähnlichen Verbindungen zugutekomme, wie sie der benachbarte Flughafen Düsseldorf anbiete (wie Alicante, Barcelona, Budapest, London, Malaga, Nizza, Palma, Prag, Rom, Thessaloniki). Daher stehe es mit diesem im Wettbewerb und könne nicht als Anlaufbeihilfe für die Einrichtung neuer Flugverbindungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden.

(129)

Nach Ansicht des Verbands Europäischer Fluglinien scheint das NERES-Programm bestimmte Fluggesellschaften und die Geschäftsmodelle der Billigflieger zu begünstigen und erfüllt somit nicht die Bedingungen für Anlaufbeihilfen.

(130)

Die IHK wies mit Nachdruck auf die Notwendigkeit der Anlockung von Billigfluggesellschaften nach Dortmund hin, da sich die Region nach dem Strukturwandel von der Stahlindustrie zur Dienstleistungswirtschaft auf das Luftverkehrsgeschäft konzentrieren musste. Nach Aussagen der IHK begannen die Schwierigkeiten erst, als die Lufthansa Anteilseigner der Eurowings AG wurde und die Flugverbindungen von Dortmund aus an andere Standorte verlagerte, womit der Flughafen Dortmund seinen Hauptkunden verlor.

(131)

Die IHK erklärte, dass der Flughafen Dortmund der einzige auf Billigflüge spezialisierte Flughafen im Umfeld der Stadt Dortmund war und seine Entgelte in diesem Segment nicht ungewöhnlich niedrig waren. Somit beeinträchtigte das NERES-Programm in dieser Region nicht den Wettbewerb. Die IHK argumentierte außerdem, dass die PLTA von 1991 zwischen der FD und der DSW21 legitim war, da der Ausbau des Flughafens während des Strukturwandels positive Auswirkungen auf die Wirtschaft und die Bevölkerung hatte. Daher diente die PLTA von 1991 dem allgemeinen wirtschaftlichen Interesse der Region.

(132)

Nach Ansicht des VVW hätte sich ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber auch für die Investitionen auf dem Flughafen Dortmund entschieden, da im Zusammenhang mit dem Management einer Flughafeninfrastruktur anfangs mit einer Verlustphase zu rechnen ist und diese Verluste auch hingenommen werden. Des Weiteren argumentierte der VVW, dass man zum Zeitpunkt des Investitionsbeschlusses allgemein davon ausging, dass die Finanzierung einer Flughafeninfrastruktur keine staatliche Beihilfe darstellte, und daher eine eventuelle Beilhilfe nicht als rechtswidrig gelten konnte. Ferner erklärte der VVW, dass die FD nicht im Wettbewerb mit den nahegelegenen Flughäfen Düsseldorf (das noch nicht einmal mehr Kapazitäten für EasyJet gehabt hätte), Münster/Osnabrück und Paderborn/Lippstadt stand (die beide nicht auf Billigfluggesellschaften ausgerichtet waren). Somit wurde nach Ansicht des VVW der Binnenmarkt durch NERES nicht beeinträchtigt.

(133)

Im Rahmen des Verfahrens betreffend staatliche Beihilfen für den Flughafen Dortmund und NERES wurden auch Stellungnahmen von privaten Dritten abgegeben. Sie brachten vor, kein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber würde Maßnahmen wie der Flughafen Dortmund ergreifen, da sich seine Wirtschaftslage de facto nicht verbessert habe. Ferner erklärten sie, dass die Prüfung des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers Mängel aufweise, da der Flughafen Dortmund darin fälschlicherweise als internationaler Flughafen eingestuft wird und der Flughafen nicht so weit wie im Test angenommen von der Stadt entfernt liegt. Diese privaten Dritten schätzen außerdem, dass die Finanzierung über die Kosten der Aufgaben mit hoheitlichem Bezug wie Brandschutz und Rettungsdienste hinausging.

(134)

Des Weiteren argumentierten die privaten Dritten, dass die staatlichen Beihilfen in Form von staatlichen Garantien der Stadt Dortmund für Darlehen gewährt wurden.

(135)

Ferner stellten die privaten Dritten das Argument in Abrede, dass der Vorstand nicht an der Konzipierung des NERES-Programms beteiligt gewesen sein soll. Als Beweis des Gegenteils legten sie die Protokolle einer Sitzung vor, auf der das Management dem Aufsichtsrat das NERES-Programm unterbreitete.

(136)

Die Stellungnahmen der DSW21 und der FD deckten sich voll und ganz mit den Stellungnahmen der deutschen Behörden. Darüber hinaus erklärten die DSW21 und die FD, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber die PLTA von 1991 insbesondere unter Berücksichtigung der Kosten für die Stilllegung des Flughafens ebenso abgeschlossen hätte.

(137)

EasyJet erklärte, die neue Entgeltordnung NEO sei mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar und stelle somit keine staatliche Beihilfe dar. Nach Ansicht von EasyJet war die Einführung von NEO für den Betreiber des Flughafens Dortmund. wirtschaftlich die realistischste Lösung.

(138)

EasyJet erklärte ferner, dass sich auf dem Wachstum des Fluggastaufkommens basierende Anreizsysteme wie im vorliegenden Fall für Flughäfen als hilfreich bei der Erzielung von Kostendegressionen erweisen können. EasyJet weist darauf hin, dass ähnliche Anreizsysteme auch in Schweden, z. B. auf den Flughäfen Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma und Göteborg Landvetter eingeführt wurden. EasyJet betont nachdrücklich, dass sich die Prüfung im Zusammenhang mit der NEO-Entgeltordnung nach den Luftverkehrsleitlinien von 2014 ausschließlich auf die Frage konzentrieren sollte, ob ein gewinnorientierter Flughafenbetreiber die gleichen Konditionen angeboten hätte. Schließlich sei die auf der Grundlage von soliden mittelfristigen Aussichten für NEO vorgenommene Ex-ante-Rentabilitätsbewertung im Geschäftsplan und im Vergleich der verschiedenen Szenarien offengelegt worden und halte damit dem Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers stand. EasyJet betonte ferner, dass sich das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nur auf die Grenzkosten und Erträge erstrecken sollte. Der Abschluss eines Einzelvertrags mit einer Fluggesellschaft oder die Einführung einer Flughafennutzungsentgeltordnung lasse bei soliden mittelfristigen Geschäftsaussichten und bei Deckung der Grenzkosten durchaus noch eine angemessene Gewinnmarge zu.

(139)

In diesem Zusammenhang argumentierte EasyJet, dass die FD im NEO-Geschäftsplan auch Kosten berücksichtigt habe, die über die Grenzkosten hinausgehen. Folglich kommt EasyJet zu dem Schluss, dass die durch NEO bedingte Ertragslage nach der Einführung von NEO noch besser gewesen wäre, wenn diese Kosten aus der Rentabilitätsbewertung ausgeschlossen worden wären. EasyJet war des Weiteren der Auffassung, dass auch die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug und für die historischen Investitionen bei der Beurteilung des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht mit berücksichtigt werden sollten.

(140)

Darüber hinaus verwies EasyJet darauf, dass die gemäß NEO ermäßigten Entgelte allen am Flughafen Dortmund niedergelassenen Fluggesellschaften offenstanden und dass einzelvertragliche Vereinbarungen zwischen EasyJet und dem Flughafen nicht über den Anwendungsbereich von NEO hinausgingen.

(141)

Germanwings stellte klar, dass sich die Entgelte einschließlich der Entgelte pro abfliegendem Passagier und die Entgelte für Bodenabfertigungsdienste letztendlich auf durchschnittlich zwischen […] und […] EUR pro abfliegendem Passagier beliefen.

(142)

Außerdem erklärte Germanwings, dass man zum Vergleich der Entgelte die Billigflieger-Flughäfen und die dort zu entrichtenden Entgelte als relevanten Markt heranziehen müsse. Germanwings stellte ferner klar, dass sich die Entgelte am Flughafen Dortmund nicht von Entgelten an den Flughäfen Graz oder Maastricht unterschieden hätten.

(143)

Germanwings erklärte ferner, dass auch ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber zumindest in den ersten Jahren eines neuen Programms Verluste hinnehmen müsste.

(144)

Wizz Air erklärte, dass NEO dem Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers gerecht werde und keine staatliche Beihilfe darstelle. Wizz Air stimmte insbesondere der Argumentation zu, dass NEO wirtschaftlicher als die Stilllegung des Flughafens war. Nach Ansicht von Wizz Air sollte die Kommission die hohen Kosten der Stilllegung berücksichtigen, die der Stadt Dortmund entstanden wären.

(145)

Wizz Air betonte nachdrücklich, dass die Marktkonformität von Flughafenentgelten anhand von Entgelten verglichen werden sollte, die Billigfluggesellschaften an verschiedenen europäischen Regionalflughäfen zahlen, da eine Billigfluggesellschaft ihre Ziele nicht auf der Grundlage eines einzigen Einzugsgebiets, sondern europaweit auswählt.

(146)

Wizz Air vertrat letzten Endes die Auffassung, dass seine Vereinbarung mit der FD ebenfalls marktkonform war, da sie für den Flughafen schrittweise immer rentabler wurde. Bei einer solchen Bewertung sollten auch die Netzwerkeffekte mit berücksichtigt werden.

(147)

Zur Untermauerung dieses Arguments der Marktkonformität legte Wizz Air die Oxera-Studie vor.

(148)

In der Oxera-Studie wurden zunächst die von Wizz Air am Flughafen Dortmund gezahlten Entgelte mit denen an den Flughäfen Doncaster, Liverpool, Memmingen, Prestwick und Stockholm-Skavsta verglichen. Diese Flughäfen lassen sich laut Studie in Bezug auf das Verkehrsaufkommen, die Art des Luftverkehrs und das Einzugsgebiet mit Dortmund vergleichen und befinden sich in Privateigentum. Sie hatten öffentliche Finanzhilfen erhalten, allerdings gemessen an ihrem Gesamtvermögensbestand nur in relativ geringem Umfang.

(149)

Oxera brachte vor, dass die von Wizz Air am Flughafen Dortmund gezahlten Entgelte im Durchschnitt erheblich höher waren als die von Wizz Air gezahlten Entgelte an den zum Vergleich herangezogenen Flughäfen, wenn das staatliche Sicherheitsentgelt mit berücksichtigt wird. Ferner erklärte Oxera, dass die von Wizz Air entrichteten Entgelte (ohne Sicherheitsentgelt) durchaus mit der Höhe der Flughafenentgelte an den Vergleichsflughäfen vergleichbar sind. Somit kam Oxera zu dem Schluss, dass Wizz Air am Flughafen Dortmund einen Marktpreis zahlte, und dass die Vereinbarung zwischen Flughafen und Fluggesellschaft mit dem Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers in Einklang steht.

(150)

Zweitens nahm Oxera eine nach Jahren gestaffelte Rentabilitätsanalyse des Beitrags von Wizz Air zur Rentabilität der FD für die Jahre 2009 bis 2014 vor. Oxera ging bei der Berechnung der Grenzkosten und Grenzerträge nach einem anderen als dem von Deutschland vorgelegten Ansatz vor. Oxera bezog in diese Analyse auch die Grenzerträge aus dem Luftfahrt- und dem Nicht-Luftfahrtgeschäft sowie die Grenzkosten pro Fluggast mit ein.

(151)

Dabei berücksichtigte Oxera auch die Erträge aus dem Luftfahrtgeschäft, die aus den Flughafenentgelten ohne die jeweiligen Ermäßigungen herrührten, und die auf den folgenden Vereinbarungen zwischen Wizz Air und der FD beruhten:

(152)

Oxera nahm Schätzungen der Erträge aus dem Nicht-Luftfahrtgeschäft (wie z. B. Parkplätze, Autovermietung und andere Vermietungen im Bereich Restaurationsleistungen) anhand des von der FD vorgelegten Geschäftsplans vor.

(153)

Ausgehend vom Geschäftsplan der FD bezog Oxera in seine Analyse die aus den in Erwägungsgrund 151, Buchstaben a bis h aufgeführten Vereinbarungen ableitbaren Grenzkosten für Marketing, Anreize und Finanzhilfe mit ein. Darüber hinaus bezog Oxera eine Schätzung der im Geschäftsplan des Flughafens enthaltenen Zusatzkosten, wie Personalkosten, Kosten für Materialaufwand und andere Betriebskosten mit ein, bei denen es sich nicht um spezifische Kosten von Wizz Air handelt.

(154)

Nach Angaben von Oxera wurde zur Ermittlung der zusätzlichen Gemeinkosten, die auf die Vereinbarung zurückzuführen sind, eine Regressionsanalyse durchgeführt. Auf dieser Grundlage lasse sich der Anteil der Kosten bestimmen, der unverändert bleibt, sowie der Anteil, der sich in Abhängigkeit vom Fluggastaufkommen ändert. Nach Schätzungen von Oxera schwanken die folgenden Kostenanteile mit dem Fluggastaufkommen:

(155)

Dabei handelt es sich um Durchschnittskosten für den gesamten Flughafen und alle seine Fluggesellschaften. Oxera hat diese Kosten dann Wizz Air pro rata zum auf sie entfallenden Anteil an der Zahl der abfliegenden Fluggäste zugerechnet.

(156)

Oxera nahm des Weiteren eine Schätzung der Grenzkosten von Investitionen ausgehend vom Investitionsplan für den Zeitraum 2009 bis 2019 sowie der jüngsten Investitionen aus den Jahren 2004 bis 2008 vor, als Wizz Air auch von Dortmund aus Verbindungen anbot. Investitionen aus der Zeit, bevor Wizz Air von Dortmund aus Flüge anbot, wurden als verlorene Kosten eingestuft und entfalteten keine Grenzkostenwirkung. Nach Ansicht von Oxera können die Kosten für Investitionen nicht in dem Jahr den Kunden zugewiesen werden, in dem die Investition getätigt wurde, sondern müssen über die Nutzungsdauer der Investition hin gestreckt werden. Daher berücksichtigte Oxera die Höhe der jährlichen Abschreibungen und die Finanzierungskosten der jeweiligen Investition. Der jährliche Gesamtkostenaufwand für neue Investitionen wurde dann Wizz Air pro rata zu ihrem Anteil an der Fluggastkapazität des Flughafens von — laut Angaben der FD -insgesamt 2,5 Millionen Fluggästen zugerechnet. Oxera hielt dies für eine vorsichtige Schätzung, da nicht alle geplanten Investitionen für die Präsenz von Wizz Air eine inkrementelle Wirkung entfalteten, wie z. B. die ursprünglich für 2014 geplante Verlängerung der Start- und Landebahn.

Tabelle 22

Erwartete Entwicklung der Grenzerträge und -kosten aufgrund der Präsenz von Wizz Air (in Mio. EUR)

(157)

Oxera berechnete den Grenzbeitrag der Präsenz von Wizz Air als Differenz zwischen den Grenzerträgen und Grenzkosten und kam schließlich zu dem Schluss, dass die zwischen Wizz Air und der FD geschlossenen Vereinbarungen zusammen mit der NEO-Entgeltordnung die Rentabilität des Flughafens ab einem bestimmten Zeitpunkt an steigerten.

(158)

Nach Angaben von Oxera führten die Vereinbarungen während der Dauer ihres Bestands (2009 bis 2014) zu einem positiven Nettogegenwartswert von schätzungsweise [300 000-400 000] EUR, weshalb ein privater Investor bereit gewesen wäre, ähnliche Vereinbarungen mit Wizz Air abzuschließen.

(159)

Der Kreis Paderborn, Eigentümer des Flughafens Paderborn, erklärte, dass die nach den Luftverkehrsleitlinien von 2014 gebotene Möglichkeit der Bereitstellung von weiteren Betriebsbeihilfen für Verluste schreibende Flughäfen für weitere 10 Jahre diesen Flughäfen einen unberechtigten Vorteil gegenüber rentablen Flughäfen verschafft.

(160)

Mehrere private Dritte haben im Rahmen des Verfahrens hierzu ebenfalls Stellung bezogen und erklärt, dass die öffentlichen Finanzmittel für den Flughafen als staatliche Beihilfen zu betrachten sind, und dass die NEO-Entgeltordnung nicht zu Marktbedingungen angewendet wurde.

(161)

Deutschland vertrat in seiner Stellungnahme zu den Bemerkungen Dritter die Ansicht, dass diese in den meisten Fällen der von deutscher Seite vertretenen Auffassung zustimmten, dass die PLTA von 1991 nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden könne. Deutschland bekräftigte noch einmal, dass die PLTA von 1991 mit einem historischen Investitionszuschuss für den Ausbau der Infrastruktur vergleichbar und auf jeden Fall mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. In diesem Punkt wurde Deutschland von der FD, dem Verkehrsverband Westfalen e.V., der IHK Dortmund, der DSW21 und der Stadt Dortmund unterstützt.

(162)

Sollte die Kommission zu dem Schluss gelangen, dass die zwischen der DSW21 und der FD vereinbarte PLTA von 1991 als rechtswidrige staatliche Beihilfe zu betrachten sei, dann könnte sie nach Ansicht der Bundesregierung in Übereinstimmung mit der FD nur ab dem Zeitpunkt ihrer Anwendung im Lichte der Luftverkehrsleitlinien von 2005 bewertet werden. Des Weiteren betonte Deutschland, dass die von der DSW21 gewährte Finanzierung als Finanzierung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) zu sehen sei, wofür die Kommission den Mitgliedstaaten in der Regel einen breiten Ermessenspielraum einräumt. Deutschland führte das Argument an, dass es für die Stadt Dortmund kostengünstiger war, die Investitionen auf dem Flughafen im Wege der PLTA von 1991 als über Direktzuschüsse zu finanzieren, da die Verluste in der Zeit von 1998 bis 2008 insgesamt niedriger ausfielen als die Summe, auf die sich Abschreibungen und Zinsen belaufen hätten. Deutschland schloss sich dem Verkehrsverband Westfalen e.V. und der DSW21 in deren Auffassung an, dass die Stilllegung des Flughafens sogar noch ungünstiger gewesen wäre, da die FD so zumindest in der Lage war, einen Teil ihrer eigenen Fixkosten selbst zu finanzieren und sich auf positive Prognosen für das zukünftige Fluggastaufkommen stützen konnte. Ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber hätte sich wie die Stadt und die DSW21 verhalten und zumindest für einen begrenzten Zeitraum investiert. Deutschland stimmte den Ausführungen Dritter insbesondere in der Feststellung zu, dass Flughäfen eine lange wirtschaftliche Nutzungsdauer aufweisen und eine Verlustperiode hinnehmbar sei.

(163)

Deutschland argumentierte des Weiteren, dass die NERES-Entgeltordnung allen Fluggesellschaften auf der Grundlage objektiver Kriterien offen stand. Wie von Dritten bestätigt erfüllten Wizz Air, GermanWings, Sterling, Air Berlin und EasyJet diese Kriterien. Nach Ansicht von Deutschland und auch von EasyJet und der FD war infolge der Einführung von NERES mit einer Zunahme des Fluggastaufkommens und der Erträge zu rechnen.

(164)

Hinsichtlich der Bemerkungen der IHK und des Verkehrsverbands Westfalen e.V., wonach NERES nicht den Wettbewerb und den Binnenmarkt beeinträchtigte, schloss sich Deutschland dieser Sichtweise an und erklärte, dass die nahegelegenen Flughäfen Münster/Osnabrück, Paderborn, Köln/Bonn und Düsseldorf keinen Billigflugbetrieb abfertigten.

(165)

Deutschland stellte klar, dass NERES nach dem Ausbau des Flughafens Dortmund eingeführt wurde. Es handelte sich um eine Reaktion auf den Rückgang der Fluggastzahlen nach dem 11. September 2001 und diente der besseren Nutzung der ungenutzten Kapazitäten des Flughafens.

(166)

Deutschland erklärte sich mit den Bemerkungen von Air France und dem Verband Europäischer Fluggesellschaften nicht einverstanden, da diese ihre Behauptungen offensichtlich nicht belegen oder erhärten konnten.

(167)

Deutschland räumte ein, dass die Luftverkehrsleitlinien von 2005 erst ab dem 1. Juni 2007 zur Anwendung kommen konnten. Sollten diese Leitlinien von 2005 zur Anwendung kommen, wäre NERES als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu betrachten.

(168)

Deutschland stimmte grundsätzlich den Bemerkungen von EasyJet, Germanwings, Wizz Air, der DSW21 und der FD zu und bekräftigte, dass die NEO-Entgeltordnung sowie alle mit den Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen, abgeschlossenen einzelvertraglichen Vereinbarungen keine Diskriminierung beinhalteten, da sie allen Fluggesellschaften offen standen, die den Flughafen nutzen wollten.

(169)

Des Weiteren war auch Deutschland der Auffassung, dass die NEO im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers stand, und dass die verschiedenen Szenarien gezeigt hätten, dass steigende Entgelte über das Niveau der NEO-Entgeltordnung hinaus zu einem Rückgang der Fluggastzahlen geführt hätten, was aufgrund der Fixkosten des Flughafens wiederum zu höheren Verlusten geführt hätte. Deutschland brachte vor, dass ein privater Investor Verluste über einen bestimmten Zeitraum hinweg in Kauf genommen hätte. Nach Ansicht von Deutschland ist in diesem Zusammenhang eine Ex-ante-Perspektive ausschlaggebend, da die NEO unter diesem Blickwinkel die beste wirtschaftliche Alternative war. Deutschland wies noch einmal klar darauf hin, dass die NEO auf einem Geschäftsplan basierte.

(170)

Deutschland stimmte des Weiteren der Ansicht zu, dass der relevante Markt zur Klärung der Frage, ob der Wettbewerb beeinträchtigt wurde, über die Direktflugverbindungen hinausgeht und dass es im Umkreis von 100 km um Dortmund herum keine vergleichbaren Flughäfen geben sollte, die mit Dortmund im Wettbewerb stehen. Deutschland begrüßte die Schlussfolgerungen, zu denen man in der von Oxera durchgeführten und von Wizz Air vorgelegten vergleichenden Studie über die auf anderen Flughäfen angewandten Entgelte gekommen war.

(171)

Deutschland wies die Bemerkungen der privaten Dritten zurück, die aus Sicht der deutschen Behörden von teilweise falschen Fakten ausgingen. Deutschland stellte klar, dass der jährliche Verlustausgleich nicht automatisch als Beihilfe betrachtet werden könne, da entgegen den Annahmen der privaten Dritten die Betriebskosten auch die Kosten für Aufgaben mit hoheitlichem Bezug enthalten und auch die Marketing-Beiträge in den Entgelten berücksichtigt waren.

(172)

Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“

(173)

Damit eine Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne dieser Bestimmung gewertet werden kann, müssen die folgenden Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein:

(174)

Die Kommission erinnert daran, dass eine Beihilfemaßnahme gemäß Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (27) als bestehende Beihilfe gilt, wenn nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurde, keine Beihilfe war und später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu einer Beihilfen wurde, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren hat.

(175)

Deutschland bringt vor, dass die zugunsten des Flughafens Dortmund bereitgestellte 100 %ige staatliche Garantie — wenn überhaupt — eine bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 darstelle, da sie eingeführt wurde, als die öffentliche Finanzierung von Flughäfen noch nicht als staatliche Beihilfe betrachtet wurde und sie auch seither keine Änderung erfahren hat.

(176)

In der Tat wurde die Entwicklung von Flughäfen bis in die jüngste Zeit häufig durch rein raumplanerische Gesichtspunkte oder unter Umständen militärische Anforderungen bestimmt. Ihr Betrieb war als Teil der öffentlichen Verwaltung und nicht als Wirtschaftsunternehmen organisiert. Der Wettbewerb zwischen Flughäfen und Flughafenbetreibern war ebenfalls beschränkt und entwickelte sich erst schrittweise. Unter Berücksichtigung dieser Bedingungen war die Finanzierung von Flughäfen und von Flughafeninfrastruktur durch den Staat lange Zeit auch von der Kommission als allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahmen betrachtet worden, die grundsätzlich außerhalb der Beihilfenaufsicht steht.

(177)

Allerdings hat sich die Lage geändert. In seinem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris stellte der Gerichtshof fest, dass der Betrieb eines Flughafens einschließlich der Bereitstellung von Flughafenanlagen für Fluggesellschaften und verschiedene Dienstleister auf Flughäfen eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt (28). Demzufolge ist es seit der Annahme dieses Urteils (12. Dezember 2000) nicht mehr möglich, den Betrieb und den Bau eines Flughafens als eine Aufgabe zu betrachten, die von einer Verwaltung in Wahrnehmung ihrer hoheitlichen Aufgaben durchgeführt wird und die damit nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen fällt.

(178)

In seinem Urteil in der Rechtssache Flughafen Leipzig/Halle bestätigte der Gerichtshof, dass die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Flughäfen nicht mehr von vornherein auszuschließen sei, da der Betrieb eines Flughafens und der Bau von Flughafeninfrastruktur eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt (29). Sobald ein Flughafenbetreiber eine wirtschaftliche Tätigkeit ungeachtet ihres rechtlichen Status oder der Art ihrer Finanzierung ausübt, stellt er ein Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar, d. h. es gelten die Vorschriften für staatliche Beihilfen (30).

(179)

Im Lichte der Erwägungsgründe 176 bis 178 ist die Kommission der Ansicht, dass öffentliche Behörden vor dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Aéroports de Paris zu Recht davon ausgehen konnten, dass die Finanzierung von Maßnahmen, die definitiv vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris eingeführt worden waren, keine staatlichen Beihilfen darstellten und dementsprechend nicht bei der Kommission angemeldet werden mussten. Daraus ergibt sich, dass die Kommission einzelne Finanzierungsmaßnahmen, die nicht nach einer Beihilferegelung (31) gewährt wurden, die definitiv vor dem Urteil Aéroports de Paris eingeführt worden war, nicht mehr auf der Grundlage der Beihilfevorschriften in Frage stellen kann.

(180)

Demnach hat die Kommission erstens zu prüfen, ob die 100 %igen staatliche Garantie vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (12. Dezember 2000) eingeführt wurde, und zweitens, ob die Maßnahme inzwischen Änderungen erfahren hat. Drittens hat die Kommission ebenfalls zu prüfen, ob die vorliegende Maßnahme als ‚Einzelbeihilfe‘ im Sinne des Artikels 1 Buchstabe e der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 oder als ‚Beihilferegelung‘ im Sinne des Artikels 1 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 einzustufen ist. Nur im letzten Fall kann die Kommission geeignete Maßnahmen nach Artikel 108 Ziffer 1 AEUV und Artikel 17 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vorschlagen.

(181)

Hinsichtlich der 100 %igen staatlichen Garantie, die 1987 eingeführt wurde und bis 2000 Bestand hatte (siehe Tabelle 13), stellt die Kommission fest, dass diese unwiderruflich vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris gewährt wurde.

(182)

Wie Deutschland im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens klarstellte, haben die 100 %igen staatlichen Garantien seither keine Änderung erfahren. Allerdings sind sie inzwischen ausgelaufen. Darüber hinaus waren die 100 %igen staatlichen Garantien im Betrag beschränkt und zeitlich befristet. Der Zweck dieser 100 %igen Garantien bestand in der Besicherung konkreter Darlehen zur Finanzierung bestimmter Infrastrukturinvestitionen auf dem Flughafen Dortmund, weshalb sie als Einzelmaßnahmen zu betrachten sind.

(183)

Zu dem Zeitpunkt, zu dem diese Garantien, die sich Ende 2008 auf 74,182 Mio. EUR beliefen, unwiderruflich gewährt wurden, betrachtete die Kommission die Finanzierung von Flughäfen nicht als Gewährung von staatlichen Beihilfen. Selbst wenn es sich um staatliche Beihilfen gehandelt hätte, wären es bestehende Einzelbeihilfen gewesen und könnten zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr in Frage gestellt werden. Folglich braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die 100 %igen staatlichen Garantien Beihilfen darstellten.

(184)

Nach ständiger Rechtsprechung muss die Kommission zunächst feststellen, ob die FD ein Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV ist. Der Begriff des Unternehmens umfasst jede Einheit, die ungeachtet ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung eine Wirtschaftstätigkeit ausübt. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist nach ständiger Rechtsprechung jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten.

(185)

In seinem Urteil in der Rechtssache Leipzig/Halle Airport bestätigte der Gerichtshof, dass der Betrieb eines Flughafens zu kommerziellen Zwecken und der Bau der Flughafeninfrastruktur eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen. Sobald ein Flughafenbetreiber ungeachtet seiner Rechtsform oder der Art seiner Finanzierung wirtschaftlich tätig wird, indem er Flughafendienstleistungen gegen Vergütung anbietet, bildet er ein Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV, so dass die vertraglichen Bestimmungen für staatliche Beihilfen auf die diesem Flughafenbetreiber vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährten Vorteile angewendet werden können.

(186)

Geschäftszweck der FD ist der Bau, der Unterhalt und der Betrieb des Flughafens Dortmund. Die FD bietet Flughafendienste an und erhebt von den Nutzern des Flughafens Entgelte für die Nutzung der Flughafeninfrastruktur, d. h. es findet eine kommerzielle Nutzung der Infrastruktur statt. Im Lichte der Ausführungen in den Erwägungsgründen 184 und 185 ist zu schlussfolgern, dass die FD ab dem Zeitpunkt des Urteils in der Rechtssache Aéroports de Paris (12. Dezember 2000) eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübte und ein Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt.

(187)

Daraus folgt, dass die Kommission den Ausgleich der Investitionskosten für Infrastrukturprojekte, die unwiderruflich vor dem 12. Dezember 2000 beschlossen worden waren, nicht mehr in Frage stellt.

(188)

Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Fall legte Deutschland Daten zu den Kapitalkosten in Zusammenhang mit den Investitionen, die unwiderruflich vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris beschlossen worden waren, sowie für die Jahre 2000 bis 2012 zu anderen Investitionskosten vor. Siehe Tabelle 23.

Tabelle 23

Kapitalkosten von vor dem Urteil Aéroports de Paris beschlossenen Infrastrukturinvestitionen, (in Tausend EUR)

(189)

Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass sie nicht befugt ist, Verlustausgleiche für die in der Spalte 7 von Tabelle 23 angegebenen Beträge zu prüfen und in Frage zu stellen.

(190)

Zwar ist die FD als Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten, doch sei daran erinnert, dass nicht sämtliche Tätigkeiten eines Flughafeneigentümers und -betreibers zwangsläufig wirtschaftlicher Natur sind (32).

(191)

Nach den Luftverkehrsleitlinien von 2014 und der Rechtsprechung des Gerichtshofs (33) sind Tätigkeiten, die normalerweise in die Zuständigkeit des Staates in Ausübung seiner amtlichen Befugnisse als öffentliche Behörde fallen, nicht wirtschaftlicher Natur und fallen damit nicht unter die Regeln über staatliche Beihilfen. Dazu gehören z. B. die Bereiche Sicherheit, Flugsicherung, Polizei und Zoll. Die Finanzierung darf ausschließlich als Ausgleich für die Kosten dienen, die hierdurch entstehen, und darf nicht für andere wirtschaftlicher Tätigkeiten verwendet werden (34).

(192)

Daher stellt die Finanzierung von Tätigkeiten, die in den Bereich der hoheitlichen Aufgaben fallen oder von Infrastruktur in Zusammenhang mit diesen Tätigkeiten in der Regel keine staatliche Beihilfe dar (35). Auf einem Flughafen gelten Tätigkeiten wie Flugsicherung, Polizei, Zoll, Feuerwehr, Aktivitäten zum Schutz der Zivilluftfahrt vor rechtswidrigen Eingriffen und die Infrastruktur und Ausrüstung zur Ausübung dieser Aktivitäten in der Regel nicht als wirtschaftliche Tätigkeiten (36).

(193)

Die öffentliche Finanzierung von nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit darf jedoch nicht zu einer Diskriminierung zwischen Fluggesellschaften und Flughafenbetreibern führen. Nach ständiger Rechtsprechung liegt in der Tat ein Vorteil vor, wenn öffentliche Behörden Unternehmen Kostenbelastungen vermindern, die sie normalerweise im Zusammenhang mit ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten zu tragen haben (37). Wenn es daher in einem Rechtssystem die Regel ist, dass Fluggesellschaften oder Flughafenbetreiber die Kosten für bestimmte Dienstleistungen tragen, während einige Fluggesellschaften oder Flughafenbetreiber die gleichen Dienstleistungen im Auftrag der öffentlichen Behörden erbringen und dafür nicht selbst die Kosten zu tragen haben, können sie davon einen Vorteil haben, auch wenn diese Dienstleistungen nicht als wirtschaftliche Tätigkeit gelten. Daher ist eine Analyse der für den Flughafenbetreiber geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen erforderlich, um beurteilen zu können, ob Flughafenbetreiber oder Fluggesellschaften unter den jeweiligen rechtlichen Rahmenbedingungen die Kosten für die Bereitstellung von bestimmten Leistungen selbst zu tragen haben, die an sich nicht wirtschaftlicher Art sein müssen, aber bei der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mit anfallen.

(194)

Die Auffassung Deutschlands vom Umfang der hoheitlichen Aufgaben hat sich während des Verfahrens verändert. Zu einem Zeitpunkt zählte Deutschland auch die Kosten im Zusammenhang mit den Gehältern der am Flughafen eingesetzten Beamten des öffentlichen Dienstes in den hoheitlichen Aufgabenbereich mit ein. Die Zusatzkosten von Beamten des öffentlichen Dienstes, die in einem gerade erst liberalisierten Sektor eingesetzt werden, können zwar als unwiderrufliche Kosten der Liberalisierung betrachtet werden, doch sind die Flughäfen in Deutschland rechtlich nicht verpflichtet, derartige Beamte einzusetzen. Daher stellen diese Aufwendungen keine Kosten dar, die in den Bereich der hoheitlichen Aufgaben fallen.

(195)

Des Weiteren brachte Deutschland vor, dass auch die Kosten im Zusammenhang mit folgenden Tätigkeiten, sei es in Form von Investitionen oder betrieblichen Aufwendungen, als Kosten mit hoheitlichem Bezug zu sehen sind: Flughafensicherheitsmaßnahmen nach §8 Luftsicherheitsgesetz, Maßnahmen zur Gewährleistung der betrieblichen Sicherheit, Flugsicherung und Flugverkehrsdienste nach §27c(2) Luftverkehrsgesetz, Wetterdienst und Brandbekämpfung.

(196)

Die Kommission ist der Ansicht, dass Maßnahmen nach §8 Luftsicherheitsgesetz, Maßnahmen nach §27c(2) Luftverkehrsgesetz (einschließlich Wetterdienst), und Feuerwehr grundsätzlich und vorbehaltlich der nachstehenden Analyse als Tätigkeiten betrachtet werden können, die in den Bereich der hoheitlichen Aufgaben fallen.

(197)

Was die Maßnahmen anbelangt, die allein die Betriebssicherheit betreffen, vertritt die Kommission jedoch den Standpunkt, dass die Gewährleistung der Betriebssicherheit ein normaler Teil der wirtschaftlichen Tätigkeit des Betreibens eines Flughafens ist (38). Vorbehaltlich einer genaueren Prüfung einzelner Tätigkeiten und Kosten stellt die Kommission fest, dass Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit des Betriebs eines Flughafens keine Tätigkeiten mit hoheitlichem Bezug darstellen. Jedes Unternehmen, das einen Flughafen betreiben möchte, hat für die Sicherheit der Einrichtungen wie Start- und Landebahnen und Vorfeldbereich zu sorgen.

(198)

Hinsichtlich der rechtlichen Rahmenbedingungen hat Deutschland vorgebracht, dass es für die Feuerwehr keine rechtlichen Vorschriften gibt, wonach die Kosten unbedingt dem Flughafenbetreiber aufzuerlegen sind. Des Weiteren stellt die Kommission fest, dass die Vergütung für die Feuerwehrdienste in die Zuständigkeit der Regionalbehörden fällt und diese die einschlägigen Kosten in der Regel übernehmen. Der Ausgleich für diese Kosten hat sich auf das erforderliche Maß zur Deckung dieser Kosten zu beschränken.

(199)

Hinsichtlich der Flugsicherung und des Wetterdienstes stellt die Kommission fest, dass nach §27d und §27f Luftverkehrsgesetz die Kosten mit Bezug auf §27c Luftverkehrsgesetz für bestimmte Flughäfen vom Staat getragen werden. Zwar braucht die Kommission im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden, ob diese Bestimmung denjenigen Flughäfen einen Vorteil verschafft, die in den Genuss einer Finanzierung durch den Staat gemäß §27d und §27f Luftverkehrsgesetz gelangen, doch ist damit auch klar, dass das Gesetz vorsieht, dass alle anderen Flughäfen die entsprechenden Kosten selbst zu tragen haben. So gesehen müssen Kosten im Zusammenhang mit Flugsicherung und Wetterdienst als normale Betriebskosten zumindest der Flughäfen eingestuft werden, auf die sich §27d und §27f Luftverkehrsgesetz nicht beziehen.

(200)

Hinsichtlich der Maßnahmen nach §8 Luftsicherheitsgesetz scheint Deutschland davon auszugehen, dass alle Kosten in Zusammenhang mit den dort beschriebenen Maßnahmen von den jeweiligen öffentlichen Behörden getragen werden können. Die Kommission stellt jedoch fest, dass nach §8(3) Luftsicherheitsgesetz nur die Kosten in Zusammenhang mit der Bereitstellung und dem Unterhalt von Flächen und Räumlichkeiten zur Durchführung der dort beschriebenen Maßnahmen erstattet werden können. Alle anderen Kosten sind vom Flughafenbetreiber zu tragen. Soweit demnach die FD durch die Bereitstellung öffentlicher Mittel von Kosten entlastet wurde, die sie nach §8(3) Luftsicherheitsgesetz selbst zu tragen hätte, kann diese öffentliche Finanzierung in die beihilferechtliche Überprüfung einbezogen werden.

(201)

Angesichts der vorstehenden Erwägungen hält es die Kommission für angebracht, besondere Schlussfolgerungen zu Investitionskosten und Betriebskosten zu ziehen, die angeblich in den hoheitlichen Aufgabenbereich fallen.

(202)

Hinsichtlich der Investitions- und Betriebskosten im Zusammenhang mit der Feuerwehr kann die Kommission akzeptieren, dass diese Kosten in den hoheitlichen Aufgabenbereich fallen, soweit die Vergütung für diese Kosten strikt auf das zur Ausübung dieser Tätigkeiten notwendige Maß beschränkt bleibt.

(203)

Hinsichtlich der Investitions- und Betriebskosten im Zusammenhang mit Maßnahmen nach §8 Luftsicherheitsgesetz ist die Kommission der Auffassung, dass nur die Aufwendungen als Kosten mit hoheitlichem Bezug in Betracht kommen, für die der Flughafenbetreiber Anspruch auf Erstattung gemäß §8(3) Luftsicherheitsgesetz hat.

(204)

Hinsichtlich der Flugsicherung und der Maßnahmen zur Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §27c(2) Luftverkehrsgesetz und eingedenk der Tatsache, dass der Flughafen Dortmund nicht zu den Flughäfen gehört, für die ein entsprechender Bedarf von der Bundesregierung gemäß §27d(1) und §27f(1) Luftverkehrsgesetz anerkannt wurde, ist die Kommission der Ansicht, dass betriebliche Aufwendungen im Zusammenhang mit der Flugsicherung und anderen Luftverkehrssicherheitsmaßnahmen sowie für den Wetterdienst nicht als Kosten mit hoheitlichem Bezug erachtet werden können.

(205)

In jedem Fall ist ungeachtet der rechtlichen Einstufung der Kosten mit oder ohne hoheitlichen Bezug nachgewiesen worden, dass sie nach den geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen vom Flughafenbetreiber zu tragen sind. Dementsprechend würde der Flughafenbetreiber da, wo der Staat diese Kosten übernimmt, von Kosten entlastet, die er normalerweise selbst zu tragen hätte.

(206)

Auch gelten betriebliche Aufwendungen im Zusammenhang mit der Gewährleistung der Betriebssicherheit des Flughafens nicht als Kosten mit hoheitlichem Bezug.

(207)

Investitionen im Zusammenhang mit der Gewährleistung der Betriebssicherheit des Flughafens gelten ebenfalls nicht als Kosten mit hoheitlichem Bezug. Die Kommission stellt fest, dass die Aufwendungen zur Verbesserung der Sicherheit des Flughafenbetriebs normale Kosten einer wirtschaftlichen Tätigkeit sind, die nicht als Kosten mit hoheitlichem Bezug gewertet werden können (39). Dies bedeutet insbesondere, dass die Investitionen in die Befeuerung und Markierung der Start- und Landebahn usw. nicht als Kosten mit hoheitlichem Bezug eingestuft werden können.

(208)

Jeder aus staatlichen Mitteln oder unmittelbar vom Staat oder von zwischengeschalteten Einrichtungen, die von ihm mit der Durchführung der Beihilferegelung beauftragt wurden, gewährte Vorteil kann als staatliche Beihilfe eingestuft werden (40). Bei der Anwendung von Artikel 107 AEUV gelten Mittel von lokalen Behörden staatliche Mittel (41).

(209)

Die PLTA von 1991 zugunsten der FD war mit der DSW21 abgeschlossen worden. Die DSW21 ist eine Holdinggesellschaft von Versorgungsunternehmen und Unternehmen zur Verwaltung der Infrastruktur der Stadt Dortmund. Sie befindet sich zu 100 % im Eigentum der Stadt Dortmund. Aus diesem Grund ist die DWS21 eindeutig ein öffentliches Unternehmen im Sinne des Artikels 2 Buchstabe b der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission (42). Die PLTA von 1991 fiel in den Rahmen der Entscheidung der Stadt Dortmund, die FD aus dem direkten Eigentum der Stadt in die Holdingstruktur der DSW21 zu überführen. Diese Entscheidung wurde von der Stadt Dortmund getroffen und ausgeführt.

(210)

Somit ist die PLTA von 1991 dem Staat zurechenbar und beinhaltet staatliche Mittel.

(211)

Ein wirtschaftlicher Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV ist jede wirtschaftliche Vergünstigung, die ein Unternehmen unter normalen Marktbedingungen, d. h. ohne Eingriff des Staates, nicht erhalten hätte (43). Nur die Wirkung der Maßnahme auf das Unternehmen ist hier relevant, nicht die Ursache oder das Ziel des staatlichen Eingriffs (44). Wenn sich die Finanzlage eines Unternehmens infolge eines staatlichen Eingriffs verbessert, liegt ein Vorteil vor.

(212)

Die Kommission erinnert des Weiteren daran, dass „Mittel, die der Staat einem Unternehmen unter Umständen, die den normalen Marktbedingungen entsprechen, unmittelbar oder mittelbar zur Verfügung stellt, nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind“ (45). Um im vorliegenden Fall bestimmen zu können, ob die PLTA von 1991 der FD einen Vorteil gewährt hat, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte, muss die Kommission das Verhalten der öffentlichen Behörden, die direkte Investitionszuschüsse und Kapitalspritzen gewähren, mit dem eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vergleichen, das von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet wird (46).

(213)

Bei der Bewertung sollten positive Auswirkungen auf die Wirtschaft der Region, in der der Flughafen liegt, außer Acht gelassen werden, da der Gerichtshof klargestellt hat, dass die relevante Frage zur Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers darin besteht, ob „ein privater Gesellschafter in einer vergleichbaren Lage unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik eine solche Kapitalhilfe gewährt hätte.“ (47)

(214)

In der Rechtssache Stardust Marine führte der Gerichtshof aus, „dass […] man sich für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, in den Kontext der Zeit zurückversetzen muss, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, um beurteilen zu können, ob das Verhalten des Staates wirtschaftlich vernünftig ist, und dass man sich jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten muss.“ (48)

(215)

Des Weiteren stellte der Gerichtshof in der Rechtssache EDF, fest dass, „[…] wirtschaftliche Bewertungen, die nach Gewährung dieses Vorteils erstellt werden, die rückblickende Feststellung der tatsächlichen Rentabilität der vom betroffenen Mitgliedstaat getätigten Kapitalanlage oder spätere Rechtfertigungen der tatsächlich gewählten Vorgehensweise demgegenüber nicht für den Nachweis aus[reichen], dass dieser Mitgliedstaat vor oder gleichzeitig mit dieser Gewährung eine solche Entscheidung in seiner Eigenschaft als Anteilseigner getroffen hat.“ (49)