(1)

Am 6. August 1999 beschloss die Kommission die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) wegen der auf der Grundlage der ursprünglichen Verträge für die Erbringung von Dienstleistungen im öffentlichen Interesse (im Folgenden „ursprüngliche Verträge“) gezahlten Beihilfen an die sechs Unternehmen, die damals der Tirrenia-Gruppe angehörten. (2)

(2)

Während der Untersuchungsphase beantragten die italienischen Behörden, das Verfahren in der Sache der Tirrenia-Gruppe aufzuspalten, damit für Tirrenia di Navigazione (im Folgenden „Tirrenia“) separat ein vorrangiger abschließender Beschluss getroffen werden könne. Diesen Antrag begründeten die italienischen Behörden mit ihrem Plan, die Unternehmensgruppe zu privatisieren, und zwar beginnend mit Tirrenia. Außerdem sollte das Verfahren zur Privatisierung von Tirrenia beschleunigt werden.

(3)

Die Kommission gab dem Antrag der italienischen Behörden statt und schloss mit der Entscheidung 2001/851/EG der Kommission (3) das Verfahren über eine Beihilfe zugunsten von Tirrenia ab. Die Beihilfe wurde vorbehaltlich bestimmter Verpflichtungen seitens der italienischen Behörden als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt.

(4)

Mit der Entscheidung 2005/163/EG der Kommission (4) (im Folgenden „Entscheidung von 2004“) erklärte die Kommission die den anderen Unternehmen der Tirrenia-Gruppe (5), mit Ausnahme von Tirrenia selbst, gewährten Ausgleichszahlungen als teilweise mit dem Binnenmarkt vereinbar, wobei die Vereinbarkeit teilweise an die Bedingung geknüpft war, dass sich die italienischen Behörden an bestimmte Verpflichtungen hielten, und als teilweise mit dem Binnenmarkt unvereinbar. Die Entscheidung von 2004 stützte sich auf Buchführungsdaten aus den Jahren 1992 bis 2001 und enthielt Bedingungen, die die Vereinbarkeit der Ausgleichsleistungen über die gesamte Laufzeit der ursprünglichen Verträge sicherstellen sollten (d. h. bis 2008).

(5)

Mit seinem Urteil vom 4. März 2009 in den verbundenen Rechtssachen T-265/04, T-292/04 und T-504/04 (6) erklärte das Gericht die Entscheidung von 2004 für nichtig.

(6)

Am 5. Oktober 2011 leitete die Kommission mit Beschluss C(2011) 6961 (im Folgenden „Beschluss von 2011“) (7)das Prüfverfahren in Bezug auf verschiedene Maßnahmen Italiens zugunsten der Unternehmen der ehemaligen Tirrenia-Gruppe ein. Die Untersuchung betraf unter anderem die Saremar — Sardegna Regionale Marittima (im Folgenden „Saremar“) gewährten Ausgleichszahlungen für die Bedienung einer Reihe von Seeverkehrsrouten ab dem 1. Januar 2009 und eine Reihe weitere Maßnahmen zugunsten des Unternehmens.

(7)

Der Beschluss von 2011 wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen zu den zu prüfenden Maßnahmen zu übermitteln.

(8)

Am 7. November 2012 erweiterte die Kommission das Prüfverfahren unter anderem hinsichtlich bestimmter weiterer Unterstützungsmaßnahmen der Region Sardiniens zugunsten von Saremar. Am 19. Dezember 2012 erließ die Kommission eine geänderte Fassung (8) dieses Beschlusses (Beschluss C(2012) 9452 der Kommission, im Folgenden „Beschluss von 2012“).

(9)

Der Beschluss von 2012 wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. (9) Die Kommission forderte die Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen zu den zu prüfenden Maßnahmen zu übermitteln.

(10)

Mit Schreiben vom 14. Mai 2013 bat die Region Sardinien die Kommission um eine Abtrennung des Verfahrens betreffend Saremar von dem durch die Beschlüsse von 2011 und 2012 eingeleiteten förmlichen Prüfverfahren und um eine vorrangige Prüfung der Maßnahmen insbesondere wegen der unmittelbar anstehenden Privatisierung des Unternehmens.

(11)

Die Kommission gab dem Ansinnen der sardischen Behörden statt und schloss mit Beschluss (EU) 2018/261 (10) (im Folgenden „Beschluss von 2014“) das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich verschiedener Maßnahmen ab, die von der Region Sardinien zugunsten von Saremar getroffen worden waren. Von den fünf Maßnahmen der Region Sardinien zugunsten von Saremar wurden vier im Beschluss von 2014 behandelt. Die Ausnahme bildete das „Bonus Sardo — Vacanza-Projekt“ (siehe Erwägungsgrund 29 dieses Beschlusses).

(12)

Saremar und die Region Sardinien haben gegen den Beschluss von 2014 Nichtigkeitsklage vor dem Gericht erhoben. Das Gericht wies die Klagen mit seinen Urteilen vom 6. April 2017 in den Rechtssachen T-219/14 (11) und T-220/14 (12) ab. Weder Saremar noch die Region Sardinien haben gegen diese Urteile Rechtsmittel eingelegt, sodass diese inzwischen rechtskräftig sind.

(13)

Mit Beschluss (EU) 2020/1411 (13) schloss die Kommission die Untersuchung in Bezug auf die anderen Unternehmen der Tirrenia-Gruppe für den Zeitraum 1992–2008 ab (mit Ausnahme von Tirrenia selbst). Die Kommission kam zu dem Schluss, dass es sich bei den für die Erbringung von Seeverkehrsdiensten im Seekabotagesektor gewährten Beihilfen um bestehende Beihilfen handelte, während die für die Erbringung internationaler Seeverkehrsdienste gewährten Beihilfen mit dem Rahmen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI“) von 2011 (im Folgenden „DAWI-Rahmen von 2011“) vereinbar waren. (14)

(14)

Mit Beschluss (EU) 2020/1412 (15) schloss die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf die Tirrenia und seinem Erwerber CIN für den Zeitraum 2009–2020 gewährten Maßnahmen ab.

(15)

Mit den Beschlüssen (EU) 2021/4268 (16) und (EU) 2021/4271 (17) schloss die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf die Siremar und Toremar und ihren Erwerbern für den Zeitraum ab 2009 gewährten Maßnahmen ab.

(16)

Dieser Beschluss betrifft lediglich die Maßnahmen, die Gegenstand der Beschlüsse von 2011 und 2012 waren, aber nicht vom Beschluss von 2014 erfasst wurde (siehe Erläuterungen in den Erwägungsgründen 28 und 29). Die Kommission wird alle verbliebenen Maßnahmen, die Gegenstand der Beschlüsse von 2011 und 2012 waren, unter den Nummern SA.32014, SA.32015 und SA.32016 in separaten Beschlüssen behandeln. Im Einzelnen betreffen alle diese verbliebenen Maßnahmen andere Unternehmen der ehemaligen Tirrenia-Gruppe (d. h. Caremar und Laziomar).

(17)

Die Tirrenia-Gruppe befand sich über das Unternehmen Finanziaria per i Settori Industriale e dei Servizi S.p.A (im Folgenden „Fintecna“) (18) ehemals im Besitz des italienischen Staats und umfasste sechs Unternehmen: Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar und Toremar. Diese Unternehmen erbrachten Seeverkehrsdienste im Rahmen separater Verträge für die Erbringung von Dienstleistungen im öffentlichen Interesse, die sie 1991 mit dem italienischen Staat abgeschlossen hatten und die von Januar 1989 bis Dezember 200820 Jahre lang in Kraft waren. Fintecna hielt 100 % des Aktienkapitals von Tirrenia. Tirrenia war seinerseits alleiniger Eigentümer von Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar und Toremar (im Folgenden zusammen „Regionalgesellschaften“). Adriatica, das zuvor eine Reihe von Routen zwischen Italien und Albanien, Kroatien, Griechenland und Montenegro bediente, fusionierte 2004 mit Tirrenia.

(18)

Zweck der ursprünglichen Dienstleistungsverträge war es, die Regelmäßigkeit und Verlässlichkeit einer großen Zahl von Seeverkehrsdiensten sicherzustellen, die größtenteils die Verbindung des italienischen Festlands mit Sizilien, Sardinien und anderen kleineren italienischen Inseln betrafen. Zu diesem Zweck gewährte der italienische Staat Unterstützung in Form von Subventionen, die direkt an die einzelnen Unternehmen der Tirrenia-Gruppe ausgezahlt wurden.

(19)

Auf der Grundlage des ursprünglichen Vertrags unterhielt Saremar einige rein lokale Kabotage-Verbindungen zwischen Sardinien und den Inseln im Nordosten und Südwesten Sardiniens sowie eine Auslandsverbindung nach Korsika.

(20)

Die ursprünglichen Verträge, einschließlich des für Saremar geltenden Vertrags, wurden dreimal verlängert.

(21)

Zunächst wurde mit Artikel 26 des Gesetzesdekrets Nr. 207 vom 30. Dezember 2008, umgewandelt in das Gesetz Nr. 14 vom 27. Februar 2009, die Verlängerung der ursprünglichen Verträge, die eingangs am 31. Dezember 2008 auslaufen sollten, bis zum 31. Dezember 2009 festgelegt.

(22)

Anschließend sah Artikel 19-ter des Gesetzesdekrets Nr. 135 vom 25. September 2009 (im Folgenden „Gesetzesdekret 135/2009“), umgewandelt in das Gesetz Nr. 166 vom 20. November 2009 (im Folgenden „Gesetz von 2009“) vor, dass hinsichtlich der Privatisierung der Unternehmen der Tirrenia-Gruppe die Anteile der Regionalgesellschaften, mit Ausnahme von Siremar, von der Muttergesellschaft Tirrenia wie folgt übertragen werden sollten:

(23)

Das Gesetz von 2009 legte außerdem fest, dass bis zum 31. Dezember 2009 neue „Verträge“ zwischen dem italienischen Staat und Tirrenia bzw. Siremar abgeschlossen werden sollten. Entsprechend sollten die regionalen Dienste in neuen „öffentlichen Dienstleistungsverträgen“ festgeschrieben werden, die zwischen Saremar, Toremar und Caremar und den betreffenden regionalen Behörden bis zum 31. Dezember 2009 (Sardinien und Toskana) bzw. bis zum 28. Februar 2010 (Kampanien und Latium) abzuschließen waren. Die neuen Verträge bzw. öffentlichen Dienstleistungsverträge würden zusammen mit den Unternehmen selbst ausgeschrieben. Die neuen Eigentümer dieser Unternehmen würden dann den jeweiligen Vertrag bzw. öffentlichen Dienstleistungsvertrag unterzeichnen. (20)

(24)

Zu diesem Zweck wurden mit dem Gesetz von 2009 die ursprünglichen Verträge, einschließlich des für Saremar geltenden Vertrags, vom 1. Januar 2010 bis zum 30. September 2010 verlängert.

(25)

Schließlich wurde im Gesetz Nr. 163 vom 1. Oktober 2010 zur Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 125 vom 5. August 2010 (im Folgenden „Gesetz von 2010“) die weitere Verlängerung der ursprünglichen Verträge, einschließlich des für Saremar geltenden Vertrags, vom 1. Oktober 2010 bis zum Abschluss der Verfahren zur Privatisierung von Tirrenia und Siremar festgelegt.

(26)

In ihrem Beschluss von 2014 hatte die Kommission zwei Beihilfemaßnahmen zugunsten von Saremar für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und zwei weitere Maßnahmen nicht als Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft. In diesem Zusammenhang ordnete sie die Rückforderung folgender Beihilfen an:

(27)

Italien hat den Beschluss von 2014 umgesetzt, wenngleich bestimmte Rückforderungsverfahren bei Annahme dieses Beschlusses noch nicht abgeschlossen waren. Im Einzelnen wurden folgende Maßnahmen ergriffen:

(28)

Folgende Maßnahmen wurden im Rahmen des durch die Beschlüsse von 2011 und 2012 eingeleiteten förmlichen Prüfverfahrens bewertet:

(29)

Mit ihrem Beschluss von 2014 schloss die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf vier der fünf von der Region Sardinien beschlossenen Maßnahmen zugunsten von Saremar (Maßnahme 7) ab. Eine fünfte Maßnahme wurde jedoch nicht von dem Beschluss erfasst: das Projekt „Bonus Sardo — Vacanza“ (23). Somit steht eine endgültige Stellungnahme der Kommission zur Vereinbarkeit der Maßnahmen 1, 3, 4, 5, 6 und des Projekts „Bonus Sardo — Vacanza“ noch aus.

(30)

Die Vorabprüfung neuer Beihilfemaßnahmen durch die Kommission gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV soll vermeiden helfen, dass mit den Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen zur Auszahlung gelangen. (24) Zur Unvereinbarkeit von binnenmarktinkompatiblen Beihilfen hat der Gerichtshof wiederholt geurteilt, dass die Befugnis der Kommission, den Mitgliedstaaten die Rückforderung solcher Beihilfen anzuordnen, die durch den Wettbewerbsvorteil, den der Beihilfeempfänger erlangt hat, verursachte Wettbewerbsverzerrung beseitigen und die vor Auszahlung der Beihilfe bestehende Lage wiederherstellen soll. (25) Kann ein Unternehmen die Beihilfe nicht zurückzahlen, verpflichtet die Durchführung des Rückforderungsgebots den betroffenen Mitgliedstaat, die Abwicklung des Unternehmens herbeizuführen (26), d. h. die Einstellung seiner Tätigkeiten und den Verkauf seiner Vermögenswerte zu Marktbedingungen.

(31)

Mit anderen Worten liegt das Hauptziel der Beihilfenkontrolle darin, die Gewährung von mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen zu verhindern. Wird der Wettbewerb im Binnenmarkt durch die Auszahlung einer unrechtmäßigen und unvereinbaren staatlichen Beihilfe verzerrt, muss infolgedessen sichergestellt werden, dass die vor der Wettbewerbsverzerrung bestehende Lage wiederhergestellt wird, erforderlichenfalls durch die Abwicklung des Begünstigten.

(32)

Vor diesem Hintergrund stellt die Kommission fest, dass die in den Erwägungsgründen 28 und 29 aufgeführten Maßnahmen sich entweder auf die jetzt in Abwicklung befindliche Gesellschaft Saremar (Maßnahmen 1 und Bonus Sardo Vacanza) oder auf die Nachfolger Saremars nach dessen Privatisierung (Maßnahmen 3 und 4) oder auf beide (Maßnahmen 5 und 6) beziehen. Allerdings fand die Privatisierung von Saremar nicht wie in den Erwägungsgründen 149f, 238-246 und 305f des Beschlusses von 2012 beschrieben und bewertet statt. Stattdessen wurde Saremar abgewickelt und seine Vermögenswerte sowie der Vertrag über öffentliche Dienstleistungen wurden separat ausgeschrieben.

(33)

Nach italienischem Recht (27) werden, sobald ein Unternehmen in die Abwicklung eintritt, die Vermögenswerte veräußert und die Erlöse den Gläubigern, entsprechend der Rangordnung ihrer Forderungen, ausbezahlt. Daher muss die Kommission zuerst prüfen, ob die Fortsetzung der Untersuchung in der Saremar-Sache noch zweckmäßig ist. Sollte das nicht der Fall sein, muss sie prüfen, ob zwischen Saremar und anderen Unternehmen eine wirtschaftliche Kontinuität im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht.

(34)

Saremar beantragte am 15. Januar 2015, also nach dem Beschluss von 2014, das Liquidationsverfahren nach dem „concordato preventivo“, und es wurde ein Liquidator ernannt. Ziel des „concordato preventivo“-Verfahrens ist in der Regel, die Fortsetzung der Geschäftstätigkeit zu gewährleisten. In diesem Falle hingegen wurde ein Verfahren nach dem „concordato preventivo con cessione dei beni“ eröffnet, d. h. ein Liquidationsverfahren, bei dem mit Einverständnis der Gläubiger die Vermögenswerte des Unternehmens veräußert werden und die Geschäftstätigkeit nur befristet fortgesetzt und letztendlich eingestellt wird. Das Verfahren wird von einem Richter beaufsichtigt, der jegliche Vereinbarung zwischen den Gläubigern bestätigen muss. Am 22. Juli 2015 bestätigte das Tribunale die Cagliari die Vereinbarung der Gläubiger von Saremar, nach der die Geschäftstätigkeit bis zum 31. Dezember 2015 fortgesetzt werden sollte (Erwägungsgrund 27). Somit ging nach Auffassung der Kommission schon aus dem gewählten Verfahren hervor, dass Saremar am Ende den Markt verlassen würde.

(35)

Tatsächlich stellte Saremar sämtliche Geschäftstätigkeiten zum 31. März 2016 ein (siehe Erwägungsgrund 27), auch seine im Rahmen seines öffentlichen Auftrags betriebenen Fährdienste. Der öffentliche Auftrag wurde dann auf Delcomar übertragen. Gleichzeitig wurde die Flotte an Delcoservizi veräußert. Nach der am 22. April 2016 vollzogenen Übertragung der Vermögenswerte ordnete der Regionalrat Sardiniens mit Beschluss Nr. 24/23 vom 22. April 2016 die Liquidation von Saremar an.

(36)

Zudem hat Italien den Beschluss von 2014 ordnungsgemäß, wenngleich mit Verzögerungen, umgesetzt. Die Beihilferückforderung in Höhe von 10 824 309,69 EUR zuzüglich Zinsen wurde ordnungsgemäß in die Forderungstabelle eingetragen. Davon konnten nach der Veräußerung der Vermögenswerte lediglich etwa 4,4 Mio. EUR an Italien ausbezahlt werden. Da das Insolvenzverfahren von Saremar jedoch zur Abwicklung des Unternehmens führte und Letzteres keinerlei Tätigkeit mehr ausübt (28), hat die Kommission das Rückforderungsverfahren mit Schreiben an Italien vom 13. September 2017 vorläufig eingestellt.

(37)

Inzwischen übt Saremar, wie aus obigen Ausführungen hervorgeht, seit mehr als fünf Jahren keine wirtschaftliche Tätigkeit mehr aus. Seine Vermögenswerte wurden veräußert, das Personal entlassen, und nach Abschluss des Liquidationsverfahrens wird Saremar aus dem Unternehmensregister gestrichen. Jegliche durch die in den Erwägungsgründen 28 und 29 genannten Maßnahmen verursachten Folgen für Wettbewerb und Handel endeten mit der Einstellung der Wirtschaftstätigkeit von Saremar. Schon die Rückforderung gemäß dem Beschluss von 2014 konnte nur teilweise (in Höhe von ungefähr 40 % aller Forderungen, siehe Erwägungsgründe 27 und 36) erfüllt werden.

(38)

Damit sieht die Kommission die oben dargelegten Ziele der Beihilfenkontrolle und der Rückforderung, nämlich die Verhinderung unvereinbarer Beihilfen und die Wiederherstellung der durch ihre Gewährung verfälschte Wettbewerbslage, als bereits erfüllt an. Saremar ist nicht länger wirtschaftlich auf dem Markt tätig und wird abgewickelt, und die Rückforderung konnte wegen der zu geringen Erlöse aus dem Verkauf der Vermögenswerte von Saremar nur partiell erfüllt werden. Deshalb erscheint eine Weiterführung der Untersuchung zu Saremar nicht länger zweckmäßig.

(39)

Für die Beurteilung einer etwaigen wirtschaftlichen Kontinuität zwischen Saremar und seinen Nachfolgeunternehmen müssten laut der Rechtsprechung folgende Gesichtspunkte berücksichtigt werden: der Gegenstand der Übertragung (Aktiva und Passiva, Fortbestand der Belegschaft, gebündelte Aktiva), der Übertragungspreis, die Identität der Eigentümer des erwerbenden und des ursprünglichen Unternehmens, der Zeitpunkt der Übertragung (nach Beginn der Untersuchung, nach Verfahrenseinleitung oder nach der abschließenden Entscheidung) und die ökonomische Folgerichtigkeit der Transaktion. (29)

(40)

Die Kommission hatte bereits im Rahmen des Rückforderungsverfahrens für die Umsetzung des Beschlusses von 2014 geprüft, ob die Pflicht zur Rückzahlung der Saremar gewährten Beihilfe auf die Unternehmen erweitert werden müsste, auf die die Vermögenswerte bzw. die Geschäftstätigkeit von Saremar übertragen worden war. Dabei hatte die Kommission akzeptiert, dass die Rückforderungspflicht lediglich für Saremar galt, weil eine wirtschaftliche Kontinuität zu Delcomar oder Delcoservizi (die „Nachfolgeunternehmen“) aus folgenden Gründen ausgeschlossen werden konnte:

(41)

Seit der vorläufigen Einstellung der Rückforderungssache sind der Kommission keine Informationen zugegangen, die ihre Einschätzung ändern könnten. Deswegen kann eine wirtschaftliche Kontinuität zwischen Saremar und Delcomar oder Delcoservizi oder gar zu beiden Nachfolgeunternehmen ausgeschlossen werden. Die Kommission wird die Abwicklung von Saremar bis zu seiner Streichung aus dem Unternehmensregister begleiten. Erst dann kann sie das aus dem Beschluss von 2014 herrührende Rückforderungsverfahren endgültig abschließen. (31)

(42)

Wegen der Abwicklung von Saremar und der fehlenden wirtschaftlichen Kontinuität zu den Nachfolgeunternehmen ist die Fortsetzung des Verfahrens zur Prüfung der verbleibenden Maßnahmen zugunsten von Saremar oder seinen Nachfolgeunternehmen, das gemäß Artikel 108 Absatz 2 AEUV eingeleitet worden war, nicht länger sinnvoll.

(43)

Dieser Beschluss betrifft keine anderen Fragen, die unter die Beschlüsse von 2011 und 2012 (32) fallen oder die der Kommission im Zuge des im Rahmen dieser Beschlüsse eingeleiteten Prüfverfahrens durch Beteiligte zur Kenntnis gebracht wurden, noch greift er etwaigen diesbezüglichen Entscheidungen vor —