ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 22. Juli 1993 über ein Beihilfevorhaben der italienischen Regierung für Cartiere del Garda (Nur der italienische Text ist verbindlich)

(93/564/EWG)DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere dessen Artikel 93 Absatz 2 erster Unterabsatz,

nach Einholung der Äusserungen der Beteiligten gemäß dem vorgenannten Artikel,

in Erwägung nachstehender Gründe:

I Das Regionalgesetz 7/91 vom 8. April 1991 (1) der autonomen Provinz Trento (PAT) sieht in seinem Artikel 1 Finanzhilfen für den Umweltschutz und die Umsiedlung der Industrie vor. So können die Provinzbehörden in von der PAT vorgesehenen Gebieten Zuschüsse an Unternehmen für eine vollständige oder teilweise Betriebsverlegung vergeben. Diese Zuschüsse können auch gewährt werden, wenn ein Unternehmen in von der PAT vorgesehenen Gebieten weitere Kapazitäten schaffen will. Nach Artikel 1 § 1 des Gesetzes decken die Zuschüsse die durch die Betriebsverlegung entstehenden Kosten des Unternehmens. Für den Fall, daß diese zusätzlichen Kosten besonders schwer feststellbar sind, kann nach Artikel 1 Absatz 2 ein Pauschalzuschuß bis zu 30 % der Gesamtkosten für Anlageinvestitionen, die Kosten des Grundstückserwerbs ausgenommen, gewährt werden.

Das Regionalgesetz 7/91 wurde der Kommission nicht nach Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages vor seiner Verabschiedung notifiziert. Jedoch wurde die Kommission von dem Vorhaben der Provinzbehörden in Kenntnis gesetzt, das Gesetz erstmals zugunsten des Papierherstellers Cartiere del Garda mit Standort in Riva del Garda anzuwenden.

Cartiere del Garda verfügt gegenwärtig über eine Produktionskapazität von jährlich 180 000 Tonnen mittelschwerem und schwerem gestrichenem Papier. Das Unternehmen beschäftigt ca. 600 Personen. Cartiere del Garda, das zu der deutschen Bertelsmann-Verlagsgruppe gehört, ist derzeit ein verhältnismässig modernes und rentables Unternehmen. Um weiter gewinnbringend zu arbeiten, muß das Unternehmen seine Produktionskapazität verdoppeln und eine weitere Papierherstellungsanlage errichten.

Für diese Betriebserweiterung besitzt das Unternehmen ein 70 000 m2 grosses Gelände, angrenzend an seinen jetzigen Standort. Das Gelände, das der ehemaligen Atlas Holzwerke gehörte, wurde von Cartiere del Garda vor acht Jahren erworben. Nach dem Raumordnungsplan der Provinz und dem von Riva ist dieses Land für Herstellungs- und Industrietätigkeiten bestimmt.

Die Provinzbehörden würden es jedoch vorziehen, daß das Vorhaben in Mori, 20 km von Riva del Garda entfernt, durchgeführt wird. Riva del Garda ist ein beliebter Fremdenverkehrsort, und zusätzliche Industrietätigkeiten würden seinen Anreiz als Stadt für Touristen nicht vergrössern, sondern die Qualität seiner Umwelt eher beeinträchtigen.

Wenn sich Cartiere del Garda für die Errichtung der neuen Herstellungsanlage in Mori entscheiden sollte, während seine bestehende Anlage in Riva für die noch verbleibende Nutzungsdauer unverändert bestehen bliebe, würde die Wahl dieses Standortes gegenüber einer Betriebserweiterung in Riva zu einem weiteren Investitions- und Betriebskostenaufwand führen. Die zusätzlichen Investitionen werden durch die Unterschiede zwischen der Errichtung einer Anlage auf unerschlossenem Gelände (Mori) und der Erweiterung einer bestehenden Anlage (Riva) verursacht, die zusätzlichen Betriebskosten durch die Beschäftigung von zusätzlichem Personal und durch den Verkehr zwischen den beiden Standorten.

Die PAT beabsichtigt, für die zusätzlichen Investitionskosten in Mori aufzukommen, sofern das Unternehmen sich für diesen Standort entscheidet, hingegen nicht für die zusätzlichen Betriebskosten. Dieser Ausgleich würde aufgrund von Artikel 1 des Regionalgesetzes 7/91 gewährt.

II Mit Schreiben vom 11. Dezember 1992 (Eingangsvermerk vom 15. Dezember) wurde die Kommission von der Absicht der PAT, Artikel 1 des Regionalgesetzes 7/91 zugunsten des Erweiterungsvorhabens von Cartiere del Garda in Mori anzuwenden, in Kenntnis gesetzt. Zusätzliche Angaben wurden mit Schreiben vom 20. Januar 1993 mitgeteilt. Davor waren von den Behörden in Trento diesbezuegliche Angaben mit Schreiben vom 15. Juni 1992, ferner in einem bilateralen Gespräch vom 2. Juli 1992 sowie mit Schreiben vom 12. November 1992 gemacht worden. In einem bilateralen Gespräch vom 9. November und mit Schreiben vom 9. Dezember 1992 hatten das begünstigte Unternehmen und die Verlagsgruppe, der es angehört, weitere Angaben mitgeteilt.

Obwohl sie dem Regionalgesetz 7/91 als solchem nie zugestimmt hatte, vertrat die Kommission die Auffassung, daß die italienische Regierung eine besondere Anwendung dieses Gesetzes nach Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages in derselben Weise notifizieren konnte wie gegebenenfalls eine Ad-hoc-Beihilfe.

Nach den ihr vorliegenden Informationen war die Kommission der Auffassung, daß das Beihilfevorhaben der autonomen Provinz Trento (PAT) zur Förderung von Cartiere del Garda eine Beihilfe darstellen könnte, da danach das Unternehmen in Mori investieren kann, ohne für die Gesamtkosten des Vorhabens aufzukommen. Cartiere del Garda hatte eine Studie in Auftrag gegeben, um diese Mehrkosten zu ermitteln und zu quantifizieren. Diese Kosten wurden sodann von der Bank Mediocredito für die PAT geprüft. Während Cartiere del Garda einen zusätzlichen Investitionsaufwand von 316 Milliarden Lit und einen zusätzlichen Betriebskostenaufwand von 197 Milliarden Lit für die ersten fünf Jahre errechnete, bezifferten die Provinzbehörden den zusätzlichen Investitionsaufwand mit 173 377 Millionen Lit und den zusätzlichen Betriebskostenaufwand mit 148 560 Millionen Lit. Angesichts der Unklarheiten bei der Ermittlung der Mehrkosten erwog die PAT, die durch das Regionalgesetz 7/91 gebotene Möglichkeit in Anspruch zu nehmen und pauschal einen Betrag in Höhe von 30 % des Gesamtinvestitionsaufwands in Mori bis zu höchstens 186 Milliarden Lit zu gewähren.

Die Kommission vertrat ferner die Auffassung, daß diese vermutliche Beihilfe in Höhe von 186 Milliarden Lit geeignet wäre, im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag den Wettbewerb zu verzerren und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

Die Kommission bezweifelte ferner, daß eine der Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 auf die Beihilfe anwendbar sein könnte. Sie nahm zur Kenntnis, daß weder Riva noch Mori in einem Gebiet angesiedelt sind, für das Regionalbeihilfen nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) oder c) in Anspruch genommen werden können, und daß die Beihilfe möglicherweise dem Kohäsionsstreben widersprechen könnte, dadurch daß andere potentielle Standorte in Fördergebieten von dieser Investition ausgeschlossen werden. Weiter stellte die Kommission fest, daß eine Beihilfe für eine Kapazitätserweiterung nicht die Bedingungen des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzhilfen erfuellt, die auf der Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe b) des Vertrages beruht. Ausserdem bezweifelte die Kommission, daß die Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c) anwendbar sein könnte; sie bezweifelte, daß diese Beihilfe erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen und zu vermeiden, daß Cartiere del Garda in Riva investiert, und wies nachdrücklich auf den Kapazitätsüberhang an gestrichenem Papier in der Gemeinschaft hin.

Die Kommission beschloß daher, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages zu eröffnen; mit Schreiben vom 10. Februar 1993 wurde die italienische Regierung von ihrem Beschluß in Kenntnis gesetzt und aufgefordert, ihre Äusserungen zu übermitteln. Die übrigen Mitgliedstaaten und anderen Beteiligten wurden ebenfalls aufgefordert, ihre Stellungnahmen zu übersenden (2).

III Die italienische Regierung übermittelte im Rahmen des Verfahrens ihre Äusserungen mit Schreiben vom 11. März 1993 und mit Fernschreiben vom 22. April 1993. Die italienische Regierung legte nochmals dar, aus welchen Gründen die Provinzbehörden vorschlugen, eine Finanzhilfe zu gewähren, um Cartiere del Garda dazu zu bewegen, nicht in Riva, sondern in Mori zu investieren. Weiter erklärte sie, die Provinzbehörden seien bereit, die durch das Regionalgesetz 7/91 gebotene Möglichkeit, pauschal einen Zuschuß in Höhe von 30 % des Gesamtinvestitionsaufwands zu gewähren, nicht in Anspruch zu nehmen, sondern nur für den in der Studie der Bank Mediocredito ermittelten zusätzlichen Investitionsaufwand aufzukommen. Die im Falle einer Entscheidung für Mori als Standort entstehenden zusätzlichen Betriebskosten würden von der PAT nicht vergütet. Die italienische Regierung machte geltend, daß die Zahlung der zusätzlichen Investitionskosten nicht eine Beihilfe an Cartiere del Garda darstelle, sondern vielmehr für das Unternehmen entstehende Nachteile teilweise ausgleichen sollte. Infolge der administrativen und rechtlichen Probleme, die durch die mögliche Entscheidung zugunsten von Mori entstanden seien, habe das Unternehmen für die Durchführung seiner Investition mindestens drei Jahre verloren. Nach Auffassung der italienischen Regierung wird Cartiere del Garda in Riva investieren, wenn die PAT nicht ermächtigt wird, für die Alternativlösung Mori eine finanzielle Unterstützung zu gewähren, und wäre das Unternehmen durchaus dazu berechtigt; die PAT hat keine Mittel, um diese Wahl zu verhindern. Ein Versuch, die Normen, die Cartiere del Garda in Riva zu erfuellen hat, rückwirkend zu ändern, könnte von diesem Unternehmen angefochten werden. Überdies verwies die italienische Regierung erneut auf das Ergebnis einer Studie zur Abschätzung der Folgen der Investition von Cartiere del Garda für die Umwelt, das weder für Mori noch für Riva negativ war; diese Studie war vorher der Kommission vorgelegt worden.

Auf die Frage der Kommission in ihrem Schreiben vom 10. Februar 1993 betreffend die anderen Möglichkeiten für die Kommunalverwaltung von Riva, um Cartiere del Garda von einer Investition dort abzuhalten, erklärte die italienische Regierung, es sei rechtlich und politisch nicht gerechtfertigt, an der Zuweisung des Geländes von Cartiere del Garda in Riva für industrielle Zwecke in diesem Stadium etwas zu ändern. Die italienische Regierung hob zudem hervor, daß die PAT mit ihrer Unterstützung zweierlei anstrebe: den Schutz der Umwelt und zugleich die Beibehaltung des Investitionsvorhabens in diesem Gebiet, und zwar ohne Wettbewerbsverzerrung, weil dies für das betreffende Unternehmen keinen Vorteil bedeuten würde. Die Maßnahme werde sich auch nicht auf die Kapazitäten in der Papierindustrie auswirken, denn Cartiere del Garda werde seine Investition jedenfalls entweder in Riva oder in Mori tätigen.

Auf eine weitere Frage, was mit dem Gelände von Cartiere del Garda in Riva geschehe, für den Fall, daß sich das Unternehmen für die Errichtung seiner neuen Papierherstellungsanlage in Mori entscheide, erklärte die italienische Regierung, das Gelände werde dann von dem Unternehmen an die PAT abgetreten und seine industrielle Zweckbestimmung verlieren, und die PAT würde dafür sorgen, daß für das Unternehmen durch diesen Verkauf keine finanziellen Vorteile entstehen.

Schließlich erklärte die italienische Regierung, sie sei bereit, die Anwendung des Regionalgesetzes 7/91 auf den Fall Cartiere del Garda zu begrenzen, wenn die Kommission unüberwindliche Einwände gegen dieses Gesetz erheben sollte. Die italienische Regierung betrachte das Gesetz als einen interessanten und vielversprechenden Versuch der durch umweltpolitische Erwägungen veranlassten Industrieumsiedlung.

Dieser Fall wurde am 8. März und am 11. Juni 1993 auch bilateral erörtert.

Im Rahmen des Verfahrens wurden auch Stellungnahmen der britischen, der französischen und der deutschen Regierung sowie des grössten britischen Herstellers von schwerem gestrichenem Papier und des österreichischen Papierindustrieverbandes übersandt.

Diese Äusserungen wurden der italienischen Regierung mit Schreiben vom 11. Mai 1993 zur Stellungnahme übermittelt. Diese Stellungnahme wurde mit Schreiben vom 25. Mai 1993 übersandt.

IV Die Gewährung öffentlicher Mittel an ein Unternehmen zur teilweisen Deckung des Investitionsaufwands dieses Unternehmens an einem gegebenen Standort stellt eine Beihilfe an das Unternehmen im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 des Vertrages dar. Für diese Beurteilung ist es nicht maßgeblich, ob die Investitionskosten an einem bestimmten anderen Standort geringer gewesen wären und die Zahlung lediglich der Differenz zwischen dem Investitionsaufwand an diesen beiden Standorten entspricht. Im Rahmen der Beurteilung staatlicher Beihilfen besteht die Politik der Kommission darin, Zahlungen an Unternehmen, die bereit sind, für die durch ihre Investition in schlechter gestellten Regionen entstehenden Mehrkosten oder für zusätzliche Investitionskosten für die Anpassung ihrer bestehenden Anlagen aus Umweltgründen aufzukommen, als Beihilfen anzusehen.

Infolgedessen stellt das Vorhaben der PAT, für Cartiere del Garda 173 377 Millionen Lit zu gewähren (zum Zeitpunkt dieser Entscheidung 103 Millionen ECU), wenn das Unternehmen sich für eine Investition in Mori anstelle von Riva entscheiden sollte, eine Beihilfe für dieses Unternehmen dar, wenngleich dieser Betrag nur den Investitionsmehrkosten entspricht, die durch eine Investition in Mori entstehen würden. Mit dieser Beihilfe wird das Unternehmen gefördert, weil es seine Investitionen in Mori durchführen kann, ohne für die Gesamtkosten aufzukommen.

Zwischen Papierherstellern besteht Wettbewerb und ihre Erzeugnisse werden zwischen den Mitgliedstaaten gehandelt. Nach den der Kommission vorliegenden Angaben produziert Cartiere del Garda derzeit ca. 175 000 Tonnen mittelschweres und schweres gestrichenes Papier und durch die Errichtung einer weiteren Papierherstellungsanlage in Mori oder in Riva würde sich die Produktionskapazität des Unternehmens von 180 000 - 200 000 Tonnen jährlich auf rund 400 000 Tonnen jährlich erhöhen.

Italien exportierte 1990 532 320 Tonnen gestrichenes Papier und Pappe (KN-Code 4810) in andere Mitgliedstaaten, 1991 572 877 Tonnen und 1992 596 278 Tonnen in andere Mitgliedstaaten. Die Importe aus Mitgliedstaaten beliefen sich hingegen auf 200 531 Tonnen, 195 586 Tonnen und 238 535 Tonnen.

Mit der teilweisen Ausfuhr seiner Produktion in andere Mitgliedstaaten ist Cartiere del Garda am gemeinschaftlichen Handel beteiligt. 1990 exportierte Cartiere del Garda 39 300 Tonnen holzfreies gestrichenes Papier nach anderen Mitgliedstaaten, insbesondere nach Frankreich, Deutschland und Spanien; diese Ausfuhren machten ein Drittel dieser Papierproduktion des Unternehmens aus. Nach anderen Mitgliedstaaten wurden 1991 41 100 Tonnen, 1992 45 000 Tonnen exportiert. In der Zeit von 1990 bis 1992 entsprach die Produktion von holzfreiem gestrichenem Papier bei Cartiere del Garda ca. 3,4 % dieser Papierproduktion in der Gemeinschaft überhaupt. Im Rahmen des Verfahrens wurden der Kommission nur Angaben für holzfreies Papier, nicht aber für die Produktion von holzhaltigem Papier des Unternehmens mitgeteilt.

Wenn die Finanzhilfe des Staates die Marktstellung einzelner Unternehmen gegenüber ihren Wettbewerbern in der Gemeinschaft stärkt, so wird dadurch der Wettbewerb mit diesen anderen Unternehmen verfälscht.

Nach Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag sind Beihilfen mit bestimmten dort genannten Merkmalen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

Die nach Artikel 92 Absatz 2 EWG-Vertrag möglichen Ausnahmen kommen im Hinblick auf Art und Zweck der Beihilfen hier nicht in Betracht und wurden auf alle Fälle von der italienischen Regierung auch nicht geltend gemacht.

V In Artikel 92 Absatz 3 EWG-Vertrag sind die Beihilfen aufgeführt, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein können. Was vereinbar ist und was nicht, muß an den Verhältnissen in der ganzen Gemeinschaft und nicht nur in einem Mitgliedstaat bewertet werden. Um den Gemeinsamen Markt funktionsfähig zu erhalten und um den Grundsätzen des Artikels 3 Buchstabe f) EWG-Vertrag Rechnung zu tragen, müssen die in Artikel 92 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen von Artikel 92 Absatz 1 bei allen Beihilferegelungen und einzelnen Beihilfen streng ausgelegt werden.

Insbesondere kommen die Ausnahmen nur dann in Betracht, wenn die Kommission die Überzeugung gewinnt, daß das freie Spiel der Marktkräfte allein nicht ausreicht, um die potentiellen Beihilfeempfänger zu bewegen, in einer Weise vorzugehen, daß eines der angestrebten Ziele erreicht wird.

Die Gewährung von Ausnahmen in Fällen, die nicht zur Erreichung eines solchen Ziels beitragen oder in denen Beihilfen hierzu nicht nötig sind, würden darauf hinauslaufen, daß Industrien oder Unternehmen einzelner Mitgliedstaaten, deren Finanzkraft gestärkt würde, unangemessene Vorteile daraus zögen, und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen, ohne durch ein gemeinsames Interesse im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 EWG-Vertrag gerechtfertigt zu sein.

Zu den Ausnahmen nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EWG-Vertrag für Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftsgebiete ist zu bemerken, daß in der autonomen Provinz Trento (PAT) weder die Lebenshaltung aussergewöhnlich niedrig ist noch eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, was für eine Ausnahme nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) EWG-Vertrag erforderlich wäre. Weder Riva noch Mori sind in einem Fördergebiet im Sinne der Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c) gelegen.

Zu den Ausnahmen nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) ist zu bemerken, daß die Beihilfe nicht zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Italiens geplant ist, und die italienische Regierung hat auch nicht geltend gemacht, daß dies der Fall sein könnte.

Die andere Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe b) betrifft Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse. In dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen, von dem die Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 7. November 1974 und vom 23. März 1987 in Kenntnis gesetzt wurden, sieht die Kommission vor, daß für diese Beihilfen die Ausnahmeregelung nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) anwendbar ist, sofern sie zur Finanzierung zusätzlicher Anpassungsinvestitionen in bestehenden Unternehmen gewährt werden und es sich nicht um Investitionen handelt, durch die die Produktionskapazitäten erhöht werden.

Da das Investitionsvorhaben von Cartiere del Garda den Aufbau einer weiteren Papiermaschine und somit in vollem Umfang eine Kapazitätssteigerung betrifft, erfuellt eine Beihilfe für diese Investition nicht die Voraussetzungen, um für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) in Betracht zu kommen. Die Kommission stellt jedoch in diesem Zusammenhang fest, daß der Gemeinschaftsrahmen die Möglichkeit vorsieht, daß bestimmte Umweltschutzbeihilfen, auch wenn sie die strengen Voraussetzungen des Gemeinschaftsrahmens nicht erfuellen, aufgrund der Ausnahmebestimmung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c) EWG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt als vereinbar angesehen werden können.

Nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) EWG-Vertrag können Beihilfen zur Förderung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.

Die Kommission stellt fest, daß die italienische Regierung die Beihilfe an Cartiere del Garda in der Hauptsache mit einem umweltbezogenen Argument begründet. Die Kommission stellt ferner fest, daß das Investitionsvorhaben dieses Unternehmens in Riva ebenso wie in Mori mit den geltenden Umweltnormen vereinbar wäre. Von der Luft- und Wasserverschmutzung sowie der Verkehrs- und Lärmbelastung her gesehen, wird jedoch die Umwelt in Riva durch die Errichtung der Papierherstellungsanlage stärker beeinträchtigt als in Mori. Das Beihilfevorhaben der PAT, wodurch das Unternehmen bewegt werden soll, nicht in Riva, sondern in Mori zu investieren, bezweckt den Umweltschutz, wenngleich es auch noch andere Gründe dafür gibt wie etwa den Wunsch, daß die Investition im Gebiet der PAT durchgeführt werden soll oder auch Raumplanungsgründe.

Nach Artikel 130r Absatz 2 des Vertrages beruht die Umweltpolitik der Gemeinschaft auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip. Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden.

In Anwendung dieser Grundsätze auf den Fall von Cartiere del Garda stellt die Kommission fest, daß die Maßnahme der PAT eine vorbeugende ist und Umweltbeeinträchtigung am Ursprung bekämpft. Hinsichtlich des dritten Grundsatzes würde hingegen nach Auffassung der Kommission die Maßnahme nicht dazu führen, daß der Verursacher zahlt. Für den zusätzlichen Investitionsaufwand des Unternehmens wollen nämlich die Provinzbehörden in vollem Umfang aufkommen.

Das Unternehmen rechnet zwar für den Fall, daß es sich für die Produktion in Mori sowie in Riva entscheiden sollte, auch mit einem Mehraufwand für Betriebskosten und damit, daß diese Kosten nicht gedeckt werden. Längerfristig kann aber eine Entscheidung für Mori für das Unternehmen auch von Vorteil sein; es kann sich dafür entscheiden, auch seine bestehende Anlage am Ende ihrer Nutzungsdauer von Riva nach Mori zu verlegen, und der Standort Mori liegt nicht nur näher an der Autobahn, sondern bietet auch Möglichkeiten für künftige Kapazitätsausweitungen, die in Riva nicht möglich wären.

Die italienische Regierung machte auch geltend, daß Cartiere del Garda infolge der schwierigen Entscheidungsfindung beträchtliche Geldbeträge verloren habe, die Investition sei dadurch um drei Jahre verzögert worden. Die Kommission stellt fest, daß das Unternehmen, gleich wo es investiert, für die durch eine Investitionsverzögerung verursachten Mehrkosten aufzukommen hat, die deshalb nicht den zusätzlichen Investitionskosten in Mori oder den Betriebskosten zugerechnet werden dürfen, die dadurch verursacht werden, daß Betriebsanlagen an zwei verschiedenen Standorten angesiedelt sind.

Die Kommission gelangt daher zu dem Ergebnis, daß das Beihilfevorhaben zugunsten von Cartiere del Garda das Verursacherprinzip des Artikels 130r Absatz 2 des Vertrages nicht berücksichtigt.

In ihrem Schreiben vom 10. Februar 1993, mit dem sie die italienische Regierung von ihrem Beschluß, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag zu eröffnen, in Kenntnis setzte, ersuchte die Kommission um Auskünfte darüber, welche anderen Möglichkeiten die Kommunal- und Provinzbehörden haben könnten, um das Unternehmen von der Investition in Riva abzuhalten, einschließlich der Möglichkeit, die Genehmigung für diese Investition aus Umweltschutz- oder Raumplanungsgründen im Kommunal- oder Provinzbereich zu verweigern. Nach den Angaben der italienischen Regierung im Rahmen des Verfahrens stehen der PAT keine anderen Mittel als eine staatliche Beihilfe zur Verfügung, um die Investition des Unternehmens in Riva zu verhindern.

Was die Kommunalverwaltung von Riva betrifft, erklärte die italienische Regierung, das Cartiere del Garda gehörige Gelände in Riva sei für industrielle Zwecke bestimmt, und es wäre weder rechtlich noch politisch korrekt, jetzt diese Zweckbestimmung, "die Spielregeln während des Spiels zu ändern".

Diese Antwort kann die Kommission nicht überzeugen. Die italienische Regierung hat nicht den Nachweis dafür erbracht, daß für die Kommunalverwaltung von Riva die Möglichkeit weder bestand noch derzeit besteht, die Zweckbestimmung der Zone, in der der betreffende Standort liegt, zu ändern. Möglicherweise wäre dies angesichts der hohen Anzahl von Arbeitsplätzen, die auf dem Spiel stehen - das Unternehmen wird 784 Personen beschäftigen, wenn die Investition in Riva getätigt wird, und gegebenenfalls 968 in Mori - schwierig, doch nicht ganz ausgeschlossen gewesen. Vielmehr glaubt die Stadtbehörde von Riva wohl, daß die Vorteile der Investition, von der Beschäftigung her gesehen, gegenüber ihren Nachteilen für die Umwelt überwiegen; die PAT, die vielleicht eine bessere Vorstellung von der Entwicklung des Stadtgebiets in einem grösseren Zusammenhang wie etwa mit der Entwicklung des Tourismus in Riva und der Industrie in Mori hat, ist anderer Auffassung, jedoch nicht in der Lage, die Investition in Riva mit anderen Mitteln als einer Beihilfe zu verhindern. Die Unterschiede in der Zuständigkeit und die auseinandergehenden Meinungen der Behörden in den Mitgliedstaaten können von der Kommission nicht berücksichtigt werden, um eine staatliche Beihilfe damit zu begründen, daß keine der Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 diese Möglichkeit vorsieht.

Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, daß die italienische Regierung nicht den Nachweis dafür erbracht hat, daß die Beihilfe ein absolutes Erfordernis ist, damit die Investition von Cartiere del Garda in Riva del Garda verhindert wird.

Wenn die Zone in Riva, in der Cartiere del Garda das Grundstück erworben hat, ihre industrielle Zweckbestimmung verloren hätte, wäre das Unternehmen gezwungen gewesen, einen anderen Standort für seine Investitionen auszuwählen, die es durchführen muß, um auf längere Sicht rentabel zu arbeiten. Ohne Beihilfe wie im Falle einer Investition in Mori hätte das Unternehmen zwischen allen potentiellen Standorten, nicht nur im Raum der PAT, sondern auch in anderen Regionen Italiens sowie in anderen Ländern beliebig wählen können. Die Kommission bemerkt in diesem Zusammenhang, daß sie in bestimmten Regionen der Gemeinschaft Investitionsbeihilfen aufgrund der Ausnahmeregelungen des Artikels 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) genehmigt und daß diese Regionen durchaus für diese dann keineswegs standortgebundene Investition in Betracht kommen könnten.

Im Rahmen des Verfahrens lehnte die italienische Regierung diese Argumentation ab und erklärte, das Unternehmen habe bereits beschlossen, in Riva oder in Mori zu investieren, und folglich seien mögliche andere Standorte bereits ausgeschlossen.

Dieses Argument kann die Kommission nicht überzeugen. In der Lage, die die Stadt- und Provinzbehörden herbeigeführt haben, ist die Auswahl des Unternehmens den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechend auf die billigere Lösung in Riva und die beihilfebegünstigte Lösung in Mori begrenzt. Wäre jedoch der Standort Riva aus Umweltgründen ausgeschlossen und keine Beihilfe für eine Investition in Mori bereitgestellt worden, hätte Cartiere del Garda durchaus auch mögliche andere Standorte einschließlich der Standorte, an denen eine Investitionsbeihilfe aus regionalpolitischen Erwägungen zulässig ist, in Betracht ziehen können.

Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, daß das Beihilfevorhaben der italienischen Regierung zugunsten der Investition von Cartiere del Garda in Mori der Regionalpolitik in der Gemeinschaft zuwiderläuft und potentiell dem Kohäsionsgedanken widerspricht.

Die italienische Regierung erklärte im Rahmen des Verfahrens weiter, daß das Unternehmen ohne die Möglichkeit, in Riva und ohne Unterstützung der PAT in Mori zu investieren, nicht in der Lage wäre, die erforderlichen Mittel für seine Investition auf dem Kapitalmarkt aufzubringen.

Die Kommission bemerkt, daß sich in diesem Fall Cartiere del Garda in derselben Lage befunden hätte wie jeder Wettbewerber, der seine Kapazität ausweiten will und nicht über das erforderliche Land oder die Genehmigung verfügt, um seine bestehende Betriebsanlage auszuweiten. Ob die erforderlichen Mittel für die aufwendigere Errichtung einer zweiten Betriebsanlage beschafft werden können, hängt von den erwarteten Marktentwicklungen ab, sicherlich aber auch von der Finanzlage und der bisherigen Leistung des Investors. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, daß Cartiere del Garda nach den Jahresberichten der Bertelsmann-Verlagsgruppe, der das Unternehmen angehört, 1990/91 sehr gute Ergebnisse verzeichnete, obwohl das Unternehmen unter schwierigen Marktbedingungen arbeitete. 1991/92 wurden die Ergebnisse des Unternehmens erneut als "wieder ausgezeichnet" und "sehr lohnend" trotz "des überaus zähen Papiermarkts" beschrieben. Auch mit Rücksicht auf die sehr günstigen Ergebnisse der Bertelsmann-Verlagsgruppe selbst ist die Kommission der Auffassung, daß das Unternehmen die nötigen Mittel für seine Investition an einem anderen Standort als Riva durchaus auch selbst ohne die finanzielle Unterstützung durch die PAT gefunden hätte.

Zu der sektoralen Auswirkung der Beihilfe, insbesondere der Frage, ob die Beihilfe geeignet ist, die Entwicklung des Wirtschaftsbereichs zu fördern, ohne die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse abträglich ist, bemerkt die Kommission, daß sie diese Frage ebenso in ihrem Schreiben vom 10. Februar 1993 angesprochen hat, mit dem sie die italienische Regierung von ihrem Beschluß in Kenntnis setzte, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages zu eröffnen.

Die italienische Regierung erklärte im Rahmen des Verfahrens, daß die Finanzhilfe der PAT für die Investition in Mori sich nicht auf die Produktionskapazität auswirken werde, weil die Investition auch ohne diese auf alle Fälle in Riva getätigt werde. Das Unternehmen habe beschlossen, die Investition aufgrund seiner unternehmerischen Verantwortlichkeiten durchzuführen, wie auch mehrere seiner Konkurrenten. Der Kommission wurde eine Liste von acht dieser Wettbewerber in der Gemeinschaft und in den EFTA-Staaten übermittelt, die 1991/92 mit der Schaffung neuer Kapazität begonnen hätten.

Die Kommission stimmt der italienischen Regierung zu, daß es Sache des Unternehmers ist zu entscheiden, ob er für eine Kapazitätssteigerung investiert oder nicht. Grundsätzlich sollte eine solche Entscheidung nicht durch eine staatliche Beihilfe beeinflusst werden. Wie schon dargelegt, hätten die italienischen Behörden aus Umweltgründen durch andere Mittel als der Gewährung einer Beihilfe in Mori verhindern können, daß die Investition in Riva durchgeführt wird. In diesem Fall hätte das Unternehmen, wie im vorstehenden Absatz ausgeführt, die Wahl zwischen verschiedenen Standorten treffen müssen und tatsächlich die Wahl, ob es im Hinblick auf den höheren Investitionsaufwand die Investition überhaupt tätigen sollte. Das Beihilfevorhaben der italienischen Regierung zugunsten des Standortes Mori schließt nicht nur alle anderen potentiellen Standorte für die Investition aus, sondern erleichtert auch die Entscheidung, ob in einer schweren Zeit, wie in den Jahresberichten der Verlagsgruppe, der Cartiere del Garda angehört, dargelegt, überhaupt eine Investition durchgeführt werden soll. Da die Produktion, die durch diese Investition zusätzlich geschaffen wird, teilweise in andere Mitgliedstaaten exportiert werden wird, wird das Beihilfevorhaben der PAT zugunsten der Investition in Mori die Entwicklung des Wirtschaftsbereichs nicht fördern, ohne die Handelsbedingungen in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Masse zu beeinträchtigen. Die Erwartung der italienischen Regierung, daß die Zuwachsrate der Verkäufe von Cartiere del Garda in den Jahren 1989 bis 1997 nur geringfügig über der Zuwachsrate des voraussichtlichen Verbrauchs an dem in Rede stehenden Papier in der Gemeinschaft liegen werde, ändert nichts an dieser Schlußfolgerung.

Schließlich nahm die Kommission auch zur Kenntnis, daß die italienische Regierung glaubt, daß das Beihilfevorhaben zugunsten von Cartiere del Garda einer Beihilfe zugunsten eines Zeitungspapierherstellers im Vereinigten Königreich, SCA Aylesford, ähnlich ist, gegen die die Kommission keine Einwände erhoben hatte.

Die Kommission möchte in erster Linie hervorheben, daß die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nicht auf der Grundlage vorhergehender Entscheidungen der Kommission über Beihilfen an andere Unternehmen, sondern nach ihrer eigenen Begründetheit gemäß dem EWG-Vertrag zu beurteilen ist. Ebensowenig ist die Kommission der Auffassung, daß die beabsichtigte Beihilfe für Cartiere del Garda der von der Kommission im Dezember 1992 gebilligten Beihilfe zugunsten von SCA Aylesford (3) ähnlich ist. Dieses Unternehmen, das ausschließlich Altpapier als Rohstoff verwendet, hatte die Absicht, seine Zeitungspapierproduktion zu steigern. Mit den noch nicht getesteten neuen Techniken stellte die geplante Investition mehr als nur ein einfaches Modernisierungs- und Erweiterungsprojekt dar. Der Kommission wurden keine Angaben darüber übermittelt, daß die Investition von Cartiere del Garda, was Rohstofftechnologie und Vermarktung betrifft, mit ähnlichen Risiken verbunden ist. In Anbetracht dieser Risiken war die Beihilfe der britischen Behörden notwendig, damit es überhaupt zu der Investition kommen konnte; SCA hatte noch andere Standorte in Betracht gezogen, doch waren die damit verbundenen Risiken grösser als alle angebotene Unterstützung. Im Fall von Cartiere del Garda ist die Beihilfe jedoch nicht erforderlich, damit die Investition überhaupt durchgeführt werden kann; sie ist nur erforderlich, damit die Investition in Mori durchgeführt werden kann. Im Fall von SCA Aylesford zog die Kommission in Betracht, daß die beabsichtigte Beihilfe durch die voraussichtlichen Einsparungen aufgewogen würde, die den lokalen Behörden aufgrund der von SCA gesammelten Altpapiermengen für seine zusätzliche Produktion möglich würden. Auch dieses Merkmal ist in dem Vorschlag der PAT nicht enthalten. Die Genehmigung der Beihilfe an SCA Aylesford wurde auch von den Besonderheiten des Handels und des Wettbewerbs im Zeitungspapiersektor bestimmt, weil diese die Wirkung der geplanten Beihilfe auf die Handelsbedingungen zwischen Mitgliedstaaten einschränken. Die Kommission stellt schließlich fest, daß die Beihilfe in Höhe von 20 Millionen Pfund Sterling an SCA 8 % der Investition dieses Unternehmens in Aylesford brutto entsprach, während die Beihilfe in Höhe von 173 Milliarden Lit, die die PAT an Cartiere del Garda zu vergeben beabsichtigt, mindestens 27 % der Investition dieses Unternehmens in Mori entspricht, je nachdem, ob der von Cartiere del Garda oder von der PAT berechnete Investitionsbetrag zugrunde gelegt wird. Aus allen diesen Gründen glaubt die Kommission nicht, daß vom Standpunkt der Kohärenz ihre Entscheidung, die Beihilfe an SCA Aylesford zu bewilligen, sie auch dazu veranlassen sollte, die beabsichtigte Beihilfe an Cartiere del Garda zu bewilligen.

Im Gegenteil, die Kommission hat wiederholt Entscheidungen gegen Beihilfen für Investitionen getroffen, die neue Kapazität im Papiersektor ausserhalb von Fördergebieten schaffen (4).

Die Ausnahmeregelung von Artikel 92 Absatz 3 EWG-Vertrag ist daher im vorliegenden Fall nicht anwendbar -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Italien führt das Vorhaben der Behörden der autonomen Provinz Trento, eine Beihilfe in Höhe von 173 377 Millionen Lit an Cartiere del Garda für Investitionen zu gewähren, nicht durch, wenn diese Investitionen in Mori vorgenommen werden.

Artikel 2

Italien unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung von den Maßnahmen, die sie getroffen hat, um dieser Entscheidung nachzukommen.

Artikel 3

Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.

Brüssel, den 22. Juli 1993

Für die Kommission

Karel VAN MIERT

Vizepräsident

(1) Legge Provinciale vom 8. April 1991, Nr. 7 "Provvedimenti in materia di armonizzazione dello sviluppo produttivo agli obiettivi ambientali e di tutela della qualità e dell'ambiente di lavoro" im Bolletino Ufficiale della Regione Autonoma Trentino - Alto Adige, 16. April 1991, Nr. 17.

(2) ABl. Nr. C 75 vom 17. 3. 1993, S. 7.

(3) ABl. Nr. C 46 vom 18. 2. 1993, S. 5.

(4) ABl. Nr. L 156 vom 20. 6. 1991, S. 39.