(1)

Mit Schreiben vom 1. März 2019 ging bei den Kommissionsdienststellen eine Beschwerde der belgischen Schwesterunternehmen Rocoluc NV und European Amusement Company NV (im Folgenden „Rocoluc“ bzw. „EAC“) ein, die in der Glücksspiel- und Wettbranche tätig sind, und am 23. Februar 2024 eine weitere Beschwerde ihres Schwesterunternehmens V.D.B. Faculty NV (im Folgenden „The Faculty“), das ebenfalls in der Glücksspielbranche mit einer Lizenz der Klasse II tätig ist (alle drei Schwesterunternehmen im Folgenden auch als „Beschwerdeführer“ bezeichnet).

(2)

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die belgischen Behörden dem belgischen Unternehmen Ladbrokes (eingetragen als Derby S.A.) eine staatliche Beihilfe im Wege einer Ad-hoc-„Genehmigung“ für die Veranstaltung virtueller Wetten in Belgien gewährt hätten, ohne dass das Unternehmen dafür eine angemessene Vergütung entrichtet habe (im Folgenden „streitige Maßnahme“). Ladbrokes verfügt über eine Lizenz der Klasse IV und ist der (internationale) Markenname, unter dem Derby S.A., ein auf Glücksspiele und Wetten spezialisiertes belgisches Unternehmen und eine Tochtergesellschaft des multinationalen Wett- und Glücksspielunternehmens Entain Holdings PLC tätig ist (im Folgenden für die Zwecke dieses Beschlusses zusammen als „Ladbrokes“ bezeichnet).

(3)

Mit Schreiben vom 2. September 2020 hat die Kommission die belgischen Behörden von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen der streitigen Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten (im Folgenden „Einleitungsbeschluss“) (1).

(4)

Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.

(5)

Die belgischen Behörden nahmen mit Schreiben vom 9. Oktober 2020 zum Einleitungsbeschluss Stellung. Rocoluc und EAC nahmen mit Schreiben vom 18. November 2020 zum Einleitungsbeschluss Stellung. Die Stellungnahme von Ladbrokes zum Einleitungsbeschluss ging am 18. Dezember 2020 bei der Kommission ein. Die belgischen Behörden äußerten sich am 10. Februar 2021 zur Stellungnahme der Beteiligten.

(6)

Nachdem der Königliche Erlass über „Glücksspiele bei virtuellen Sportveranstaltungen in ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV“ vom 4. Mai 2018 ohne Aufrechterhaltung der Wirkungen (mit Wirkung ab dem Zeitpunkt des Erlasses) für nichtig erklärt worden war (im Folgenden „Königlicher Erlass von 2018“) (2), forderten die Beschwerdeführer die Kommission am 26. Mai 2021 auf, einen korrigierten Einleitungsbeschluss zu erlassen, um den Zeitraum der untersuchten mutmaßlichen Beihilfe zu verlängern.

(7)

Am 9. September 2021 übermittelte Ladbrokes eine weitere Stellungnahme.

(8)

Am 28. Oktober 2021 übermittelte die Kommission den belgischen Behörden die Stellungnahmen der Beschwerdeführer und von Ladbrokes mit einem Auskunftsersuchen, auf das die belgischen Behörden am 30. November 2021 antworteten.

(9)

Am 7. Februar 2022 richtete die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen an die belgischen Behörden, auf das die belgischen Behörden am 9. März 2022, 5. März und 22. April 2022 antworteten.

(10)

Am 23. Februar 2023 hielten die Kommissionsdienststellen eine Sitzung mit den Beschwerdeführern ab. Am 9. März 2023 ging bei der Kommission eine weitere Stellungnahme der Beschwerdeführer zum selektiven Charakter der mutmaßlichen Beihilfe ein. Am 23. Februar 2024 erhielt die Kommission eine Stellungnahme des in der Glücksspielbranche tätigen belgischen Unternehmens The Faculty zu derselben streitigen Maßnahme.

(11)

Am 8. März 2024 richtete die Kommission ein Auskunftsersuchen an die belgischen Behörden, in dem sie unter anderem um zusätzliche Erläuterungen zur Sach- und Rechtslage in Bezug auf virtuelle Offline- und Online-Wetten nach der rückwirkenden Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 bat.

(12)

Am 8. März 2024 teilte die Kommission The Faculty mit, dass sie seine Stellungnahme als allgemeine Marktinformationen registriert hat. Am 14. März 2024 übermittelte The Faculty ein weiteres Schreiben, in dem das Unternehmen darum bat, als förmlicher Beschwerdeführer eingestuft zu werden. Am 20. März 2024 richtete die Kommission ein zweites Schreiben an The Faculty, in dem sie um zusätzliche Informationen zu der Beschwerde ersuchte.

(13)

Am 29. April 2024 übermittelten die Beschwerdeführer Rocoluc und EAC ein Schreiben, in dem sie die Kommission baten, im Sinne von Artikel 265 Absatz 2 AEUV tätig zu werden.

(14)

Am 21. Mai 2024 übermittelten die belgischen Behörden im Anschluss an ein Erinnerungsschreiben vom 3. Mai 2024 eine Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 8. März 2024.

(15)

Am 14. Juni 2024 übermittelte die Kommission den belgischen Behörden zusätzliche Fragen, auf die die belgischen Behörden am 19. Juni 2024 antworteten. Am 20. Juni 2024 ersuchte die Kommission per E-Mail um zusätzliche Erläuterungen, auf die die belgischen Behörden am 28. Juni 2024 antworteten.

(16)

Am 31. Juli 2024 beschloss die Kommission nach Erhalt der oben aufgeführten Informationen von den Beschwerdeführern, dem mutmaßlichen Begünstigten Ladbrokes und den belgischen Behörden, den Umfang ihrer eingehenden Prüfung zu erweitern und erließ einen ergänzenden Einleitungsbeschluss (3) (im Folgenden „ergänzender Einleitungsbeschluss“).

(17)

Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den Feststellungen im ergänzenden Einleitungsbeschluss Stellung zu nehmen; die Beteiligten kamen dem am 25. November 2024 nach, wobei die belgischen Behörden keine Stellungnahme übermittelten.

(18)

Am 12. November 2024 ersuchten die Kommissionsdienststellen Ladbrokes um weitere Informationen, und am 22. November 2024, 9. Dezember 2024 und 21. Januar 2025 übermittelte Ladbrokes seine Stellungnahme zum ergänzenden Einleitungsbeschluss sowie zusätzliche Informationen.

(19)

Am 23. Januar 2025 leitete die Kommission die Stellungnahme der Beteiligten zum ergänzenden Einleitungsbeschluss an die belgischen Behörden weiter. Die belgischen Behörden antworteten am 4. Februar 2025 ohne Stellungnahme.

(20)

Die belgischen Behörden stimmten einem ausnahmsweisen Verzicht auf die Rechte, die sich aus Artikel 342 AEUV in Verbindung mit Artikel 3 der Verordnung Nr. 1/1958 des Rates (4) ergeben, sowie der Annahme und Bekanntgabe dieses Beschlusses nach Artikel 297 AEUV in englischer Sprache zu.

(21)

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass Ladbrokes von den belgischen Behörden bevorzugt behandelt worden sei und eine „ausschließliche Genehmigung“ erhalten habe, um virtuelle Online- und Offline-Wetten in Belgien anzubieten (die streitige Maßnahme). Nach Ansicht der Beschwerdeführer besaß Ladbrokes infolge der „Genehmigung“ (ab 2014) ein de facto ausschließliches Recht, virtuelle Wetten in Belgien zu veranstalten, ohne dafür eine angemessene Vergütung zu entrichten.

(22)

Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, dass Ladbrokes durch den Königlichen Erlass von 2018 vom 4. Mai 2018 und das Urteil des Staatsrats („Conseil d’État“, das Oberste Verwaltungsgericht Belgiens) vom 7. Mai 2021 ein Vorteil verschafft worden sei, der eine rechtswidrige staatliche Beihilfe des belgischen Staates darstelle, indem die virtuellen Wetten von Ladbrokes geduldet worden seien, obwohl diese Tätigkeiten nach belgischem Recht rechtswidrig seien.

(23)

Bevor der Rechtsrahmen für virtuelle Wetten und dessen Entwicklung in Belgien beschrieben werden, wird zunächst auf den allgemeinen Hintergrund des Rechtsrahmens für die Glücksspielbranche eingegangen.

(24)

Der Begriff Glücksspiele ( „jeux de hasard“ ) ist weit gefasst und beinhaltet sowohl Glücksspiele als auch Wetten ( „paris“ ).

(25)

In Belgien wird die Glücksspielbranche durch das Gesetz vom 7. Mai 1999 über Glücksspiele, Wetten, Glücksspieleinrichtungen und den Schutz der Spieler (5), geändert durch das Gesetz vom 10. Januar 2010 (6) (im Folgenden „Glücksspielgesetz“), geregelt und geordnet. Darüber hinaus werden die Bestimmungen des Glücksspielgesetzes durch zahlreiche Durchführungsrechtsakte, Königliche Erlasse (bisher über 100), umgesetzt.

(26)

In Belgien sind nach Artikel 4 Absatz 1 des Glücksspielgesetzes Glücksspiele verboten, es sei denn, es wird eine Glücksspiellizenz erteilt oder es ist eine Ausnahme von der Lizenzpflicht vorgesehen. Die Glücksspielkommission erteilt verschiedene Arten von Lizenzen für die Veranstaltung von Glücksspielen.

(27)

Die Tätigkeiten im Zusammenhang mit „automatischen Glücksspielen“ werden wie folgt definiert: „Jedes Spiel oder jede Wette, bei dem/der es um einen Einsatz gleich welcher Art geht, der entweder zum Verlust dieses Einsatzes durch mindestens einen der Spieler oder Wettenden oder zum Gewinn gleich welcher Art für mindestens einen der Spieler, Wettenden oder Veranstalter des Spiels oder der Wette führt und bei dem der Zufall, wenn auch nur untergeordnet, für den Spielverlauf, die Bestimmung des Gewinners oder die Festlegung der Gewinnhöhe eine Rolle spielt.“ (7)

(28)

Die Definition von Glücksspielen (jeux de hasard) umfasst ein breites Spektrum von Tätigkeiten. Mit anderen Worten: Bei Glücksspielen wettet der Spieler auf den Ausgang eines Spiels oder einer Veranstaltung, dessen bzw. deren Ergebnis ungewiss ist, vom Zufall bestimmt wird und von Wahrscheinlichkeiten abhängt (z. B. Geldspielautomaten). Glücksspiele sind eine spezifische Untergruppe von Glücksspielen, bei denen das Ergebnis ganz oder teilweise durch Zufall bestimmt wird. Diese Spiele erfordern keine Fähigkeiten, und das Ergebnis ist zufällig (z. B. Würfeln, Kartenziehen oder Drehen eines Rades).

(29)

Wetten hingegen können als eine Kategorie von Glücksspielen betrachtet werden, bei denen es darum geht, das Ergebnis einer zukünftigen, realen Veranstaltung anhand bestimmter Kriterien vorherzusagen (z. B. Wetten auf den Ausgang eines Fußballspiels aufgrund der relativen Stärke der Mannschaften). Im Gegensatz zu Glücksspielen kann bei Wetten ein gewisses Maß an Fähigkeiten erforderlich sein, da sie auf dem Wissen und der Analyse der Veranstaltung beruhen, auf die gewettet wird.

(30)

Der belgische Rechtsrahmen hat sich im Hinblick auf virtuelle Wetten weiterentwickelt. Erstens hat sich der regulatorische und rechtliche Rahmen im Laufe der Zeit geändert, insbesondere durch den Königlichen Erlass von 2018. Dies führte zu Rechtsstreitigkeiten vor nationalen Gerichten, die die Aussetzung und Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 sowie der Rahmenvermerke der Glücksspielkommission von 2012 und 2015 (siehe nachstehend Erwägungsgrund 59) zur Folge hatten. Zweitens hat sich der Ansatz der Glücksspielkommission weiterentwickelt, sodass virtuelle Wetten nun als Wetten oder automatische Glücksspiele eingestuft werden. Diese sich im Laufe der Zeit wandelnde Auslegung virtueller Wetten spiegelt deren Komplexität im Kontext der belgischen Glücksspielgesetzgebung wider. Es ist anzumerken, dass die Diskussion über die Definition und Einstufung virtueller Wetten in Belgien heute nach wie vor nicht abgeschlossen ist.

(31)

Das Glücksspielgesetz sieht eine begrenzte Anzahl von Lizenzarten vor, die die Veranstaltung bestimmter Glücksspiele und den Betrieb von Glücksspieleinrichtungen ermöglichen, die gesetzlich geregelt sind. Nach Artikel 25 des Glücksspielgesetzes („Kapitel III – Lizenzen“) gibt es neun Kategorien von Lizenzen (A, B, C, D, E, F1, F2, G1 und G2) und zusätzliche Lizenzen (A +, B +, C+ und F+).

(32)

In Belgien gibt es vier Klassen von Glücksspieleinrichtungen:

(33)

Der belgische Gesetzgeber hat ein geschlossenes Lizenzsystem eingerichtet. Für Online-Glücksspiele und -Wetten ist eine Online-Lizenz (A+-Lizenz für Online-Kasinos, B+-Lizenz für Online-Spielhallen und F1+-Lizenz für Online-Wetten) erforderlich.

(34)

Darüber hinaus ist für eine Online-Lizenz eine obligatorische physische Verbindung zum belgischen Hoheitsgebiet vorgeschrieben. Nur Betreiber, die über eine Lizenz für den Betrieb in der realen Welt verfügen (und Inhaber einer Hauptlizenz A, B oder F1 sind), können eine Lizenz erhalten, um dieselben Glücksspiele und Wetten online anzubieten (eine „zusätzliche“ Online-Lizenz A+, B+ oder F1+).

(35)

Die Glücksspielkommission (9) wurde durch das Glücksspielgesetz vom 7. Mai 1999 als föderale Aufsichtsbehörde innerhalb des Föderalen Öffentlichen Dienstes Justiz (ehemals Justizministerium) eingerichtet. Ihre Hauptaufgabe besteht darin, eine Kanalisierung in Richtung des legalen Glücksspiels zu gewährleisten, mit dem vorrangigen Ziel, die Spieler zu schützen. Die Glücksspielkommission ist im Wesentlichen für Folgendes zuständig:

(36)

Eine virtuelle Wette ist ein Glücksspiel, das seit 2011 in Belgien angeboten wird und bei dem Spieler auf den Ausgang einer fiktiven Sportveranstaltung (z. B. ein fiktives Pferderennen) wetten können und die Ergebnisse durch einen Zufallsgenerator bestimmt werden.

(37)

Virtuelle Wetten vereinen Merkmale von automatischen Glücksspielen und Wetten. Während die Ergebnisse vom Zufall bestimmt werden (Glücksspiele), kann die Vorhersage dieser Ergebnisse auch ein gewisses Maß an Fähigkeiten erfordern (Wetten).

(38)

Das Glücksspielgesetz enthält weder eine Definition des Begriffs „virtuelle Wetten“, noch sieht es eine (besondere) Lizenz dafür vor. Die Glücksspielkommission legte erstmals nach dem Aufkommen virtueller Wetten in Belgien im Jahr 2011 eine Auslegung zur Einstufung virtueller Wetten vor, die jedoch später vom Staatsrat (10) mit der Begründung aufgehoben wurde, dass die Glücksspielkommission damit ihre Befugnisse überschritten hätte.

(39)

Der Begriff virtuelle Wetten wurde von der Glücksspielkommission in drei „Rahmenvermerken“ oder „Memoranden“ ( „omkaderingsnota“ und „nota“ ) vom 12. Januar 2012 (11), 17. April 2013 (12) und 1. Juli 2015 (13) festgelegt. Sie stufte virtuelle Wetten als Wetten auf (virtuelle) Veranstaltungen ein (14). Darüber hinaus fanden alle für Wetten geltenden rechtlichen und regulatorischen Verpflichtungen auch auf virtuelle (Sport-)Wetten (z. B. Aufzeichnungspflicht ab 1 000 EUR, Computerprotokoll usw.) Anwendung (15). Virtuelle Wetten wurden daher als „Wetten“ angesehen, die von den Inhabern der Lizenzen F1, F2 und F1+ kommerziell veranstaltet werden konnten. Somit durften die Inhaber von Lizenzen der Klasse F1 und F1+ virtuelle Online- und Offline-Wetten nur über Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV veranstalten.

(40)

Die Auffassung der Glücksspielkommission zu virtuellen Offline- und Online-Wetten.

(41)

Am 1. Juli 2015 bekräftigte die Glücksspielkommission in ihrem „Rahmenvermerk über die Möglichkeit der Veranstaltung von Wetten auf virtuelle Veranstaltungen“, dass es keine rechtlichen Einwände gegen das Anbieten von Wetten auf virtuelle Veranstaltungen gibt, die die Glücksspielkommission nach wie vor als Wetten betrachtete. Am 9. September 2015 bestätigte die Glücksspielkommission den im Rahmenvermerk vom 1. Juli 2015 vertretenen Standpunkt. Sie stellte fest, dass virtuelle Wetten für die „Betreiber“ vorteilhaft seien, und beschloss, einen Unterausschuss einzurichten, um das Thema virtuelle Wetten „weiter zu analysieren“.

(42)

In Bezug auf die Regulierung von virtuellen Online-Wetten stellte der Unterausschuss fest, „dass zunächst keine der Parteien grundsätzliche Einwände gegen die derzeitige Regulierung von virtuellen Online-Wetten durch die Leitlinien der Internetgruppe zu diesem Thema hatte, sodass die vorliegende Empfehlung auf die derzeitige Regulierung von Offline-Wetten durch den Vermerk vom 1. Juli 2015 beschränkt werden kann.“ Im Hinblick auf die Regulierung von virtuellen Offline-Wetten empfahl der Unterausschuss aus politischen Erwägungen heraus, virtuelle Offline-Wetten durch einen Königlichen Erlass als automatisches Glücksspiel und nicht mehr als Wetten zu regulieren, und schlug vor, den Rahmenvermerk vom 1. Juli 2015 auszusetzen.

(43)

Am 4. Mai 2018 wurde der Königliche Erlass über „Glücksspiele bei virtuellen Sportveranstaltungen in ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV“ (16) (im Folgenden „Königlicher Erlass von 2018“) erlassen. Darin wurden virtuelle Wetten als „automatisches Glücksspiel“ eingestuft und nur bestehenden Betreibern der Klasse IV erlaubt, virtuelle Wetten in Belgien anzubieten. So heißt es in Artikel 2 des Königlichen Erlasses von 2018: „Glücksspiele bei virtuellen Sportveranstaltungen sind automatische Glücksspiele, bei denen die Einsätze eines Spielers oder mehrerer Spieler an mehreren Orten gleichzeitig für eine virtuelle Sportveranstaltung angenommen werden können, deren Existenz, die mit der Veranstaltung verbundenen Gewinnquoten und die Gewinnwahrscheinlichkeit von einem Fernserver bestimmt werden“. Artikel 3 sah vor, dass „Glücksspiele bei virtuellen Sportveranstaltungen automatische Glücksspiele sind, die in ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV zugelassen sind“. Artikel 4 legte fest, dass die Anzahl der Spielautomaten für virtuelle Sportveranstaltungen in ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV auf zwei beschränkt ist. Im Hinblick auf das Glücksspielgesetz (17) werden mit dem Königlichen Erlass von 2018 die Bedingungen umgesetzt, nach denen in ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV höchstens zwei Glücksspielautomaten betrieben werden dürfen, die Wetten in „Bereichen, die denen ähnlich sind, auf die in Wettbüros gewettet wird“ (d. h. virtuelle Wetten) anbieten (18). Nach dem Königlichen Erlass von 2018 wird durch die ausdrückliche Einstufung von Glücksspielen bei virtuellen Sportveranstaltungen als automatische Glücksspiele in ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV der wesentliche Schutz der Spieler gewährleistet. Für die Veranstaltung virtueller Wetten war demnach keine Genehmigung erforderlich. Sofern ein Betreiber eine gültige F1- oder F2-Lizenz besitzt und über ortsfeste Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV verfügt, kann er höchstens zwei virtuelle Wettspiele in der ortsfesten Glücksspieleinrichtung der Klasse IV veranstalten.

(44)

Für virtuelle Wetten, wie sie im Königlichen Erlass von 2018 (Artikel 2) beschrieben werden, sind Spielautomaten für mehrere Spieler nötig, die es mehreren Spielern ermöglichen, in verschiedenen Wettannahmestellen gleichzeitig auf dieselbe virtuelle Sportveranstaltung zu wetten. Am 30. Januar 2020 gab es in Belgien mindestens fünf Betreiber, die virtuelle Offline-Wetten anboten, darunter Ladbrokes.

(45)

Der belgische Staatsrat erklärte den Königlichen Erlass von 2018 am 7. Mai 2021 rückwirkend für nichtig.

(46)

Rocoluc, EAC und The Faculty sind miteinander verbundene belgische Unternehmen, die auch denselben Mehrheitseigentümer und denselben Hauptsitz haben. Rocoluc steht seit 2005 zu 50 % im Eigentum einer natürlichen Person und zu 50 % im Eigentum Dritter. EAC gehört zur Hälfte (50 %) Rocoluc und zur Hälfte Dritten. The Faculty wird seit dem 15. April 2020 ebenfalls von derselben natürlichen Person als Geschäftsführer geleitet. Dieselbe natürliche Person besitzt wiederum 99,92 % der Anteile an The Faculty.

(47)

Rocoluc und EAC sind beide Einrichtungen der Klasse II und verfügten zum Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde über Offline-B- und Online-B±-Lizenzen.

(48)

Mit Urteil vom 25. Juni 2024 erklärte der Staatsrat die Lizenzen von Rocoluc, d. h. die Lizenzen B3892 (offline) und B3892 + (online), für rechtswidrig. Der Rechtsstreit über die Gültigkeit dieser Lizenzen ist noch anhängig (19).

(49)

The Faculty ist eine Einrichtung der Klasse III, die über eine C-Lizenz verfügt, mit der höchstens zwei Spielautomaten und höchstens zwei Automaten mit reduzierten Einsätzen in einer Einrichtung der Klasse III oder in einer Schankstätte betrieben werden dürfen.

(50)

Ladbrokes ist eine Einrichtung der Klasse IV und besitzt folgende Lizenzen:

(51)

Am 9. Februar 2014 ersuchte Ladbrokes die Glücksspielkommission per E-Mail um Stellungnahme zu seinen Plänen, ein neues Produkt einzuführen, nämlich Wetten auf virtuelle Sportveranstaltungen (herkömmliche oder virtuelle „offline“ Wetten, d. h. in Wettannahmestellen).

(52)

Am 10. Februar 2014 übermittelte eine nicht vertretungsbefugte Person der Glücksspielkommission Ladbrokes per E-Mail folgende Antwort: „Nach interner Rücksprache kann ich Ihnen mitteilen, dass Ihr Projekt mit dem Vermerk der Glücksspielkommission über virtuelle Offline-Wetten im Einklang steht. Ich kann Ihnen daher die Zustimmung geben.“

(53)

Nach einer weiteren Nachfrage per E-Mail von Ladbrokes vom 5. März 2015 (bezüglich virtueller Online-Wetten) bestätigte die Glücksspielkommission am selben Tag per E-Mail, dass Ladbrokes virtuelle Online-Wetten veranstalten darf.

(54)

Am 9. September 2015 kam die Glücksspielkommission aufgrund von Reaktionen aus der Branche zu „neuen Erkenntnissen“ hinsichtlich der Einstufung virtueller Wetten und richtete eine Unterkommission ein, um zu ermitteln, ob rechtliche Schritte zur Regulierung virtueller Wetten erforderlich sind.

(55)

Darüber hinaus haben Ladbrokes sowie zwei weitere Betreiber der Klasse IV, nämlich Stanleybet (20) und Sagevas (21), in den Jahren 2015 und 2016 bei der Glücksspielkommission eine Genehmigung zum Anbieten virtueller Wetten beantragt.

(56)

Am 28. Oktober 2015 beantragte Stanleybet insbesondere eine „Genehmigung“ für die Veranstaltung von virtuellen Wetten. Die Glücksspielkommission antwortete, dass sie den Antrag angesichts der kürzlich erfolgten Einrichtung der Unterkommission erst bearbeiten würde, wenn die Ergebnisse der Tätigkeiten der Unterkommission bekannt seien. Stanleybet reichte am 17. Juni 2016 einen zweiten Antrag ein. Die Glücksspielkommission teilte zunächst mit, dass die eingereichten Unterlagen unvollständig seien. Aufgrund eines für den nächsten Monat angekündigten geplanten Treffens zu virtuellen Wetten antwortete sie schließlich am 3. November 2016, dass eine Regulierungsinitiative für virtuelle Wetten erörtert werde.

(57)

Im Jahr 2016 wandte sich auch ein weiterer Betreiber — Sagevas — am 23. August 2016 an die Glücksspielkommission. Sein Antrag wurde von der Glücksspielkommission als unvollständig erachtet. Später antwortete die Glücksspielkommission Sagevas am 3. November 2016, d. h. am selben Tag wie Stanleybet, in ähnlicher Weise, nämlich dass eine Regulierungsinitiative für virtuelle Wetten erörtert werde.

(58)

In einem Bericht vom Januar 2016 (22) empfahl die Unterkommission die Schaffung eines spezifischen Rechtsrahmens für virtuelle Offline-Wetten und die Aussetzung des Rahmenvermerks vom 1. Juli 2015. Sie empfahl ferner, die Ladbrokes erteilte „Genehmigung“ mit Wirkung vom 1. April 2016 auszusetzen, um einen Übergangszeitraum im Einklang mit der üblichen Verwaltungspraxis vorzusehen (23).

(59)

Nachdem die Unterkommission darauf hingewiesen hatte, dass eine Anpassung des Rechtsrahmens erforderlich sei, hat die Glücksspielkommission am 13. Januar 2016 einen ersten Übergangsbeschluss erlassen (24), mit dem der für Ladbrokes vorgesehene Rahmenvermerk von 2015 mit Wirkung vom 1. Juni 2016 entsprechend der Auslegung der bestehenden Vorschriften des Glücksspielgesetzes (die sogenannte „Genehmigung“) ausgesetzt wurde. Die Glücksspielkommission stellte in ihrem Beschluss fest, dass „die geltende Verordnung für virtuelle Offline-Wetten im Vermerk vom 1. Juli 2015 keinen angemessenen Rahmen für solche Spiele bereitstellt.“

(60)

Am 1. Juni 2016 (25) und am 2. Januar 2017 (26) erließ die Glücksspielkommission zwei weitere Übergangsbeschlüsse, mit denen die Aussetzung des Rahmenvermerks und des Rechts von Ladbrokes, virtuelle Wetten zu veranstalten, „aus Gründen der Rechtssicherheit“ bis zum 30. Juni 2017 verschoben wurde.

(61)

Am 31. Mai 2017 erließ das niederländischsprachige Gericht erster Instanz in Brüssel (27) auf Antrag der Beschwerdeführer ein Zwischenurteil gegen den belgischen Staat. Das Gericht vertrat die Auffassung, dass virtuelle Wetten prima facie sowohl die Merkmale von Wetten als auch von automatischen Glücksspielen aufweisen, ohne jedoch virtuelle Wetten mit Sicherheit unter eine dieser beiden Kategorien einzustufen. Vorbehaltlich einer Entscheidung in der Sache oder der Schaffung eines Rechtsrahmens für virtuelle Wetten wies das Gericht den belgischen Staat an, die Ladbrokes erteilte „Genehmigung“ auszusetzen. Der belgische Staat legte gegen dieses Urteil Berufung ein, die keine aufschiebende Wirkung hatte. Um diesem Urteil nachzukommen, beschloss die Glücksspielkommission, die Aussetzung des Vermerks vom 1. Juli 2015 nicht weiter aufzuschieben, der somit am 1. Juli 2017 ausgesetzt wurde.

(62)

Infolgedessen durfte kein Betreiber, auch nicht Ladbrokes, in Belgien virtuelle Wetten anbieten.

(63)

Ungeachtet dieser Aussetzung bot Ladbrokes in seinen Wettannahmestellen weiterhin virtuelle Wetten an. Daraufhin haben mehrere Glücksspielbetreiber eine Klage gegen Ladbrokes angestrengt, um sicherzustellen, dass das Unternehmen keine Automaten für virtuelle Wetten mehr betreibt (28).

(64)

In einem Urteil vom 19. September 2019 stellte der Staatsrat fest, dass die Glücksspielkommission durch den Rahmenvermerk vom 1. Juli 2015„die Veranstaltung [virtueller Wetten] ohne entsprechende Befugnis gestattet hat, obwohl das Gesetz vom 7. Mai 1999 dies nicht zuließ.“ Daher erklärte der Staatsrat die drei Rahmenvermerke vom 12. Januar 2012, 17. April 2013 und 1. Juli 2015 sowie den Übergangsbeschluss vom 2. Januar 2017 für nichtig, mit dem nach Ansicht des Rates die Auswirkungen des Vermerks vom 1. Juli 2015 verlängert wurden und in dem ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass kein Antrag auf Veranstaltung virtueller Wetten auf die Tagesordnung der Glücksspielkommission gesetzt werden kann.

(65)

Auf der Grundlage der von den Beschwerdeführern, Ladbrokes und den belgischen Behörden vorgelegten Informationen bewertete die Kommission im Einleitungsbeschluss die Behauptungen hinsichtlich einer möglichen Beihilfe für Ladbrokes in Bezug auf das mutmaßliche ausschließliche Recht, virtuelle Wetten in Belgien zu veranstalten.

(66)

Der Einleitungsbeschluss stützte sich auf die Informationen, die der Kommission zum Zeitpunkt seines Erlasses zur Verfügung standen und die von den belgischen Behörden und Dritten vorgelegt wurden. Die Kommission vertrat die vorläufige Auffassung, dass die streitige Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellen kann, da sie

(67)

Auf dieser Grundlage kam die Kommission vorläufig zu dem Schluss, dass Ladbrokes während eines bestimmten Zeitraums zwischen dem 10. Februar 2014 (d. h. der E-Mail, mit der Ladbrokes die Genehmigung zum Betrieb erteilt wurde) und dem 4. Mai 2018 (d. h. dem Erlass des königlichen Erlasses von 2018, der die virtuellen Offline-Wetten und die zum Betrieb zugelassenen Einrichtungen regelt) ein de facto ausschließliches Recht hatte, virtuelle Wetten in Belgien anzubieten, ohne eine spezifische (Lizenz-)Gebühr zu zahlen.

(68)

Festzustellen ist, dass sich einige der im Einleitungsbeschluss beschriebenen Sachverhalte nach Erlass des Beschlusses geändert haben. Der belgische Staatsrat hat infolge der von den Beschwerdeführern auf nationaler Ebene erhobenen Klage am 7. Mai 2021 den Königlichen Erlass von 2018 rückwirkend für nichtig erklärt (29). Dabei wurde festgestellt, dass

(69)

Nach der Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 übermittelten die Beschwerdeführer und die belgischen Behörden weitere Stellungnahmen und Informationen, die in den nachstehenden Kapiteln 3 und 4 beschrieben sind. Auf dieser Grundlage erließ die Kommission einen ergänzenden Einleitungsbeschluss.

(70)

Die Kommission vertrat zunächst die vorläufige Auffassung, dass Ladbrokes möglicherweise von einem de facto ausschließlichen Recht und damit von einer Beihilfe frühestens ab dem 10. Februar 2014 und spätestens bis zum 4. Mai 2018 profitiert hat. Die Kommission änderte diese vorläufige Auffassung, indem sie die mögliche Dauer der Maßnahme im ergänzenden Einleitungsbeschluss bis heute verlängerte.

(71)

Die Kommission stellte fest, dass sie prüfen muss, ob Ladbrokes durch die Auswirkungen der in den Artikeln 19 und 20 des Königlichen Erlasses von 2018 enthaltenen Übergangsmaßnahme ein Vorteil verschafft wurde, da Ladbrokes der einzige Betreiber war, der die Terminals für virtuelle Wetten, die es vor dem Erlass des Königlichen Erlasses von 2018 betrieben hat, weiter kommerziell nutzen konnte, ohne diese Glücksspiele mit dem von der Glücksspielkommission gemäß Artikel 15 des Königlichen Erlasses von 2018 zu verabschiedenden Protokoll in Einklang bringen zu müssen (Erwägungsgrund 39 des ergänzenden Einleitungsbeschlusses).

(72)

Die geänderte vorläufige Schlussfolgerung der Kommission lautete daher, dass Ladbrokes frühestens ab dem 10. Februar 2014 ein de facto ausschließliches Recht besaß, virtuelle Wetten in Belgien anzubieten (Erwägungsgrund 49 des ergänzenden Einleitungsbeschlusses).

(73)

Es sei darauf hingewiesen, dass die Kommission sowohl im Einleitungsbeschluss (Erwägungsgrund 60) als auch im ergänzenden Einleitungsbeschluss (Erwägungsgrund 42) festgestellt hat, dass die belgischen Behörden keine Gründe für die Feststellung angeführt haben, dass die streitige Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte. Der Kommission lagen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass diese Maßnahme, wenn sie eine staatliche Beihilfe darstellen würde, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnte.

(74)

Die Beschwerdeführer Rocoluc und EAC nahmen am 18. November 2020 zum Einleitungsbeschluss Stellung, während ihre Schwestergesellschaft The Faculty ihre Beschwerde am 23. Februar 2024 übermittelte. Die Zusammenfassung aller drei Beschwerden sowie die anschließenden zusätzlichen Stellungnahmen und Informationen, die im Rahmen der Prüfung übermittelt wurden, sind nachstehend aufgeführt.

(75)

In ihrer Stellungnahme vom 18. November 2020 machten die Beschwerdeführer Rocoluc und EAC geltend, dass sowohl Ladbrokes als auch der belgische Staat darauf hingearbeitet hätten, das rechtswidrige Recht von Ladbrokes, virtuelle Wetten zu veranstalten, aufrechtzuerhalten und Rocoluc und EAC davon abzuhalten, gegen diese rechtswidrige Situation vorzugehen.

(76)

Rocoluc und EAC bringen vor, dass es Betreibern der Klasse IV nach dem Königlichen Erlass von 2018 nicht gestattet sei, virtuelle Wetten in Belgien rechtmäßig anzubieten. Daher könne nicht davon ausgegangen werden, dass mit dem Königlichen Erlass von 2018 die rechtswidrige staatliche Beihilfe beendet worden sei. Rocoluc und EAC legen weiterhin zusätzliche Informationen über die Höhe der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe vor, die von den belgischen Behörden nach Aufforderung durch die Kommission von Ladbrokes zurückgefordert werden sollte.

(77)

In seiner Beschwerde vom 23. Februar 2024 weist The Faculty jedoch darauf hin, dass sich seine Beschwerde im Gegensatz zu derjenigen von Rocoluc und EAC speziell auf die Beihilfe im Zusammenhang mit dem Angebot sogenannter „Offline-“ oder „herkömmlicher“ virtueller Wetten in den Wettbüros von Ladbrokes beziehe. Darüber hinaus weist The Faculty darauf hin, dass es als Betreiber einer Glücksspieleinrichtung der Klasse III nicht online tätig sein dürfe und daher durch das Angebot virtueller Wetten über die Website(n) von Ladbrokes nicht benachteiligt worden sei.

(78)

Den Beschwerdeführern zufolge erhielt Ladbrokes durch zwei E-Mails der Glücksspielkommission vom 10. Februar 2014 (für virtuelle Offline-Wetten in den Wettbüros von Ladbrokes) und vom 5. März 2015 (für virtuelle Online-Wetten auf der Website von Ladbrokes) eine Ad-hoc-Genehmigung außerhalb des Rechtsrahmens.

(79)

Nach Ansicht der Beschwerdeführer handelt es sich bei der in Rede stehenden mutmaßlichen Beihilfe um staatliche Mittel, da die Ad-hoc-Genehmigung zugunsten von Ladbrokes unentgeltlich erteilt worden sei. Damit hätten die belgischen Behörden auf ihr Recht auf erhebliche staatliche Einnahmen verzichtet und Ladbrokes einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt. Mit Blick auf die Zurechenbarkeit der mutmaßlichen Beihilfe weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Glücksspielkommission eine innerhalb des Föderalen Öffentlichen Dienstes Justiz eingerichtete Verwaltungsbehörde sei und somit in die Zuständigkeit des Justizministeriums falle.

(80)

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass das ausschließliche Recht und die damit verbundene mutmaßliche staatliche Beihilfe in Bezug auf virtuelle Offline-Wetten am 10. Februar 2014 gewährt worden seien, da die rechtswidrigen Rahmenvermerke der Glücksspielkommission speziell darauf abzielten, Ladbrokes die ausschließliche Veranstaltung virtueller Wetten zu ermöglichen. Folglich habe der grundlegende Fehler der Glücksspielkommission nicht in der Weigerung bestanden, die Ad-hoc-Genehmigung von Ladbrokes im Januar 2016 aufzuheben, sondern in der ursprünglichen Erteilung der Genehmigung im Februar 2014.

(81)

In Bezug auf das Ende der Beihilfe betonen die Beschwerdeführer darüber hinaus, dass nach der Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 durch das Urteil des Staatsrats vom 7. Mai 2021 der Königliche Erlass von 2018 als nicht existent anzusehen sei und daher nicht als Rechtsgrundlage für die kommerzielle Veranstaltung virtueller Wetten in Belgien angesehen werden könne. Dies bedeute auch, dass der Tag, an dem der für nichtig erklärte Königliche Erlass von 2018 erlassen wurde (der 4. Mai 2018), für die Beurteilung der Dauer der mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten von Ladbrokes nicht mehr relevant sei.

(82)

In diesem Zusammenhang machen die Beschwerdeführer geltend, dass das Urteil des Staatsrats bestätige, dass Ladbrokes bis mindestens zum 7. Mai 2021 tatsächlich von einer selektiven Beihilfemaßnahme für virtuelle Offline-Wetten profitiert habe. Nach ihrer Auffassung hat der Staatsrat festgestellt, dass der einzige Zweck der in Artikel 19 des Königlichen Erlasses von 2018 vorgesehenen Übergangsmaßnahme darin bestanden habe, es dem Inhaber der F2-Lizenz, d. h. Ladbrokes, zu ermöglichen, die kommerzielle Nutzung der Terminals für virtuelle Wetten, die er vor dem Erlass des Königlichen Erlasses von 2018 betrieben hat, wieder aufzunehmen und diese Wetten nicht an das von der Glücksspielkommission gemäß Artikel 15 des Königlichen Erlasses von 2018 zu erlassende Protokoll anzupassen.

(83)

Demnach durften gemäß dem Königlichen Erlass von 2018 bis zum Erlass des Protokolls keine virtuellen Wetten angeboten werden, mit Ausnahme von Ladbrokes, das von der oben genannten Übergangsmaßnahme profitierte. Nach Ansicht der Beschwerdeführer hat der Königliche Erlass von 2018 lediglich das De-facto-Monopol von Ladbrokes formalisiert. Sie teilen jedoch mit, dass dieser Standpunkt vom belgischen Staatsrat nicht akzeptiert worden sei. Der Rat war der Auffassung, dass die Übergangsmaßnahme, die es Ladbrokes ermöglichte, virtuelle Wetten anzubieten, bevor virtuelle Wetten mit dem Erlass des Rechtsakts und den darin festgelegten erforderlichen Bedingungen für virtuelle Wetten (unter anderem, wo sie angeboten werden dürfen) endgültig gesetzlich geregelt wurden, nicht im Einklang mit dem Glücksspielgesetz steht.

(84)

The Faculty macht ferner geltend, dass mehrere Glücksspielbetreiber erfolgreich Klage gegen den belgischen Staat und/oder Ladbrokes erhoben hätten. Das Unternehmen beruft sich auf ein Urteil vom 28. März 2018, in dem das Handelsgericht Brüssel zugunsten des belgischen Fachverbands der Inhaber von Gaststätten (La Fédération des cafés de Belgique ASBL) entschieden hat und Ladbrokes aufgefordert wurde, seine virtuellen Offline-Wetten einzustellen. Laut The Faculty wurde dieses Urteil später durch ein Urteil des Berufungsgerichts vom 9. August 2019 bestätigt.

(85)

Was zunächst den geltenden Rechtsrahmen betrifft, betonen Rocoluc und EAC, dass es sich bei virtuellen Wetten um ein „hybrides“ Glücksspiel handele, das sich im Grenzbereich zwischen Wetten und automatischen Glücksspielen bewege. In diesem Zusammenhang verweisen sie auf die Erklärung der belgischen Behörden, wonach es „nicht einfach ist, [dieses hybride Produkt] in den bestehenden Rechtsrahmen des Glücksspielgesetzes einzuordnen“.

(86)

Sie weisen erneut darauf hin, dass das Ladbrokes gewährte mutmaßliche ausschließliche Recht nach belgischem Gesetz offensichtlich rechtswidrig gewesen sei, da es auf einer fehlerhaften Einstufung virtueller Wetten beruhte.

(87)

Zweitens bringen sie vor, dass die von den belgischen Behörden geäußerten Zweifel an der Rechtsgültigkeit der von der Glücksspielkommission erlassenen Rahmenvermerke (Erwägungsgrund 49 des Einleitungsbeschlusses) in besonderem Maße zutreffend seien. Sie verweisen insbesondere darauf, dass die belgischen Behörden im Rahmen des vor den nationalen Gerichten anhängigen Verfahrens eindeutig bestätigt hätten, dass die Ladbrokes erteilte Genehmigung zur Veranstaltung virtueller Wetten in Belgien keine „traditionelle“ Glücksspiellizenz, sondern eine „Ad-hoc“-Genehmigung sei und dass virtuelle Wetten eine Tätigkeit darstellten, die „nicht durch das Glücksspielgesetz geregelt“ sei. Ihrer Ansicht nach widerlege diese Aussage eindeutig die Argumentation, dass die Genehmigung von Ladbrokes, virtuelle Wetten anzubieten, auf dem nationalen Referenzsystem für Wetten beruhte und Teil dieses Systems gewesen sei. Darüber hinaus betonen sie, dass die von den belgischen Behörden geäußerten Zweifel nicht mit der Tatsache in Einklang gebracht werden könnten, dass die Glücksspielkommission eine vorübergehende Aussetzung der Lizenz von Ladbrokes verhängt habe, weil das Unternehmen nach dem 1. Juli 2017 nicht aufgehört habe, virtuelle Wetten anzubieten. Ferner machen sie geltend, dass der Staatsrat in einem Urteil vom 19. September 2019 entschieden habe, dass das Glücksspielgesetz die Organisation virtueller Wetten nicht zulasse, und daher die Rahmenvermerke für nichtig erklärt habe.

(88)

Drittens weisen sie darauf hin, dass die im Einleitungsbeschluss, in den Fußnoten 5 bis 7 und in Erwägungsgrund 49 aufgeworfenen Fragen zur Offenlegung der Rahmenvermerke bereits im Zusammenhang mit dem Verfahren zur Nichtigerklärung dieser Rahmenvermerke vor dem belgischen Staatsrat geklärt worden seien. Im Rahmen dieses Verfahrens hätte Rocoluc nachgewiesen, dass die ursprünglichen Rahmenvermerke vom 12. Januar 2012 und vom 17. April 2013 nicht offengelegt worden seien, sondern Rocoluc erst am 14. April 2017 im Zusammenhang mit dem Gerichtsverfahren gegen den belgischen Staat übermittelt worden seien. Die Glücksspielkommission habe diese Feststellungen angeblich nicht infrage gestellt. Der Staatsrat entschied daher, dass Rocoluc seine Klage auf diese Rahmenvermerke ausweiten könnte.

(89)

Viertens bringen sie vor, dass — obwohl der Königliche Erlass von 2018 mit dem Ziel erlassen worden sei, die Rechtswidrigkeit virtueller Wetten zu beseitigen — die Glücksspielkommission immer noch nicht das Protokoll mit den „erforderlichen technischen Anforderungen für Glücksspiele bei virtuellen Sportveranstaltungen“ erlassen habe, das in Artikel 15 des Königlichen Erlasses von 2018 vorgesehen sei.

(90)

In diesem Zusammenhang weisen Rocoluc und EAC darauf hin, dass das nationale Gerichtsverfahren zur Rechtmäßigkeit der Rahmenvermerke entgegen der Auffassung der Kommission (Erwägungsgrund 21 des Einleitungsbeschlusses) nicht mit der tatsächlichen Aussetzung der Rahmenvermerke und der Ad-hoc-Genehmigung von Ladbrokes für die Veranstaltung virtueller Wetten am 1. Juli 2017 in Zusammenhang gestanden habe. Sie teilen ferner mit, dass Stanleybet am 14. Dezember 2016 eine Schadensersatzklage gegen den belgischen Staat eingereicht habe, woraufhin der Gerichtshof den belgischen Staat verurteilte, Stanleybet für den erlittenen Schaden zu entschädigen.

(91)

Die Beschwerdeführer teilten den Kommissionsdienststellen ferner mit, dass Rocoluc und EAC am 28. März 2017 ebenfalls Schadensersatzklagen gegen die belgischen Behörden eingereicht hätten. Das Verfahren sei aufgrund eines Rückstands beim Berufungsgericht Brüssel noch anhängig.

(92)

Weiterhin erklären sie, dass die von Ladbrokes gegen die Unterlassungsanordnung vom 15. Februar 2018 eingelegte Berufung noch beim Berufungsgericht Brüssel anhängig sei. Das Berufungsgericht Brüssel hat jedoch über die Berufung von Ladbrokes gegen die Entscheidung des Handelsgerichts Brüssel vom 28. März 2018 entschieden. In seinem Urteil vom 9. August 2019 wies das Berufungsgericht die Berufung von Ladbrokes zurück und bestätigte die zuvor gegen Ladbrokes erlassene Anordnung, die virtuellen Wetten einzustellen. Rocoluc und EAC wurden jedoch davon in Kenntnis gesetzt, dass die Fédération des Cafés de Belgique ASBL (32) (im Folgenden „FedCaf“) und die belgischen Behörden eine Vereinbarung getroffen hätten, wonach Letztere von weiteren Maßnahmen gegen Ladbrokes absehen würden.

(93)

Schließlich bekräftigt Rocoluc seinen Standpunkt, dass der Königliche Erlass von 2018 den hybriden Charakter virtueller Wetten außer Acht lasse und dass Ladbrokes mit der in Artikel 19 des Königlichen Erlasses von 2018 festgelegten Übergangsbestimmung unrechtmäßig dafür belohnt werde, dass es die illegale kommerzielle Veranstaltung virtueller Wetten nicht rechtzeitig eingestellt habe, und weiterhin von seiner Ad-hoc-Genehmigung profitieren könne.

(94)

Rocoluc und EAC sind der Ansicht, dass das ausschließliche Recht und die damit verbundene mutmaßliche staatliche Beihilfe zugunsten von Ladbrokes am 10. Februar 2014 gewährt worden seien. Sie erinnern daran, dass die Rahmenvermerke, die sie für rechtswidrig halten, von Anfang an darauf ausgerichtet gewesen seien, Ladbrokes das ausschließliche Recht zur Veranstaltung virtueller Wetten in Belgien zu gewähren. Die Rahmenvermerke von 2012 und 2013 seien auf Antrag von Ladbrokes erlassen und nicht offengelegt worden. Erst mit der Ankündigung im September 2015 im Zusammenhang mit der Einrichtung einer speziellen Unterkommission seien andere Glücksspielbetreiber über den rechtswidrigen Rahmen für virtuelle Wetten informiert worden.

(95)

Nach Ansicht der Beschwerdeführer hat die Glücksspielkommission, nachdem die anderen Betreiber über die Möglichkeiten des Angebots virtueller Wetten informiert worden waren, anderen Betreibern die Veranstaltung virtueller Wetten verweigert. Insbesondere sei laut den Beschwerdeführern der am 28. Oktober 2015 eingereichte Antrag auf Genehmigung von Stanleybet unbeantwortet geblieben, während Ladbrokes am 10. Februar 2014 und am 5. März 2015 eine Bestätigung erhalten habe, dass es herkömmliche und virtuelle Online-Wetten innerhalb von weniger als einem Tag anbieten dürfe. Sie machen geltend, dass es keine objektive Rechtfertigung für diese unterschiedliche Behandlung gebe.

(96)

Im Hinblick auf die Feststellung der Kommission, dass das ausschließliche Recht spätestens am 4. Mai 2018 oder frühestens am 1. Juli 2017 endete (Erwägungsgrund 55 des Einleitungsbeschlusses), vertreten Rocoluc und EAC die Auffassung, dass die Vorzugsbehandlung von Ladbrokes nicht am 4. Mai 2018 (d. h. dem Datum des Erlasses des Königlichen Erlasses von 2018) geendet habe und dieser Tag daher nicht als das Datum angesehen werden könne, an dem Ladbrokes nicht mehr von rechtswidriger staatlicher Beihilfe profitiert habe.

(97)

Darüber hinaus weisen sie erneut darauf hin, dass die Glücksspielkommission das in Artikel 15 des Königlichen Erlasses von 2018 bereitgestellte Protokoll mit „den erforderlichen technischen Anforderungen für Glücksspiele bei virtuellen Sportveranstaltungen“ nicht erlassen habe, was bedeute, dass jede Veranstaltung von virtuellen Wetten bis dahin als rechtswidrig anzusehen sei. Da keine allgemeinen, klaren und transparenten Kriterien vorliegen, hätten die belgischen Behörden bei der Genehmigung und Kontrolle virtueller Wetten in Belgien zwangsläufig einen weiten Ermessensspielraum. Selbst wenn Ladbrokes derzeit nicht mehr der einzige Betreiber virtueller Wetten in Belgien sei, würde die Duldung der von einem (oder mehreren) Betreiber(n) angebotenen virtuellen Wetten durch den belgischen Staat daher immer noch eine selektive staatliche Beihilfe zugunsten dieses Betreibers bzw. dieser Betreiber darstellen.

(98)

Rocoluc und EAC sind der Ansicht, dass die Kommission in der Lage wäre, den von Ladbrokes erhaltenen Beihilfebetrag genau zu ermitteln, und bitten die Kommission daher, selbst die Höhe der Beihilfe und die von den belgischen Behörden zurückzufordernden Zinsen zu bestimmen.

(99)

Die Beschwerdeführer legen eine Tabelle mit Schätzungen der Beihilfe vor, die Ladbrokes mutmaßlich auf der Grundlage der Brutto-Glücksspieleinnahmen aus dem Jahr 2017 in seinen Wettbüros erhalten hat. Die Beschwerdeführer legen dar, dass auf die Gegenleistung verwiesen werden könne, die die Staatliche Lotterie als Gegenleistung für das ausschließliche Recht zur Durchführung von Lotteriespielen gezahlt habe.

(100)

Nach dem Erlass des Einleitungsbeschlusses erhielt die Kommission am 26. Mai 2021 weitere Stellungnahmen der Beschwerdeführer, in denen sie die Kommission darüber informierten, dass der Königliche Erlass von 2018 am 7. Mai 2021 rückwirkend für nichtig erklärt wurde (was bedeutet, dass er als nicht existent anzusehen ist) und nicht davon ausgegangen werden kann, dass damit die Ladbrokes mutmaßlich gewährte Beihilfe beendet war.

(101)

Was die Dauer der mutmaßlichen Beihilfe betrifft, vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass der Königliche Erlass von 2018 nach dem Urteil des Staatsrats vom 7. Mai 2021 als im belgischen Recht nicht existent anzusehen sei und daher nicht als Rechtsgrundlage für die kommerzielle Veranstaltung virtueller Wetten in Belgien angesehen werden könne. Dies bedeute auch, dass der Tag, an dem der für nichtig erklärte Königliche Erlass von 2018 erlassen wurde (der 4. Mai 2018), für die Beurteilung der Dauer der mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten von Ladbrokes nicht mehr relevant sei.

(102)

Darüber hinaus bringen die Beschwerdeführer vor, dass das vorgenannte Urteil des Staatsrats bestätige, dass Ladbrokes bis mindestens 7. Mai 2021 von einer selektiven Beihilfemaßnahme profitiert habe. Ihrer Ansicht nach würden die belgischen Behörden die virtuellen Wetten von Ladbrokes weiterhin dulden, obwohl diese Tätigkeiten nach belgischem Recht illegal seien.

(103)

Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass das Urteil des Staatsrats vom 7. Mai 2021 bestätigen würde, dass der einzige Zweck der in Artikel 19 des Königlichen Erlasses von 2018 vorgesehenen Übergangsmaßnahme darin bestanden habe, es „dem Inhaber der F2-Lizenz“ (33), d. h. Ladbrokes, zu ermöglichen, die kommerzielle Nutzung der Terminals für virtuelle Wetten, die er vor dem Erlass des Königlichen Erlasses von 2018 betrieben habe, wieder aufzunehmen und diese Wetten nicht an das von der Glücksspielkommission gemäß Artikel 15 des Königlichen Dekrets von 2018 zu erlassende Protokoll anzupassen.

(104)

Bei dem Treffen mit den Kommissionsdienststellen vom 23. Februar 2023 wiederholten die Beschwerdeführer EAC und Rocoluc die Forderung nach einem korrigierten Einleitungsbeschluss zur Verlängerung der Dauer der mutmaßlichen Beihilfe. Sie machten insbesondere geltend, dass die rückwirkende Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 eine wesentliche Änderung darstelle. Dementsprechend sollte der relevante Prüfungszeitraum verlängert werden: i) bis zum 7. Mai 2021 für virtuelle Offline-Wetten, da es nach diesem Zeitpunkt keinen Betreibern erlaubt ist, virtuelle Offline-Wetten anzubieten oder tatsächlich zu veranstalten, und ii) auf unbestimmte Zeit für virtuelle Online-Wetten, da Ladbrokes nach wie vor virtuelle Online-Wetten anbietet, obwohl dies derzeit nicht zulässig ist.

(105)

Nach Ansicht der Beschwerdeführer ist davon auszugehen, dass die Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018, der nur virtuelle Offline-Wetten regelt, dieselben Auswirkungen auf virtuelle Online-Wetten hat. Obwohl der Königliche Erlass von 2018 für nichtig erklärt wurde, bot Ladbrokes nach wie vor virtuelle Online-Wetten an.

(106)

Am 23. Februar 2024 erhielt die Kommission eine Stellungnahme von The Faculty, das über eine Klasse-III-Lizenz C verfügt. Die Stellungnahme betrifft dieselbe streitige Maßnahme, bezieht sich jedoch ausschließlich auf die mutmaßliche Beihilfe im Zusammenhang mit dem Angebot von virtuellen Offline-Wetten in den Wettbüros von Ladbrokes. The Faculty führte an, dass es als Betreiber einer Glücksspieleinrichtung der Klasse III nicht online tätig sein dürfe und daher durch das Angebot virtueller Wetten über die Website(s) von Ladbrokes nicht benachteiligt worden sei.

(107)

Einleitend weisen Rocoluc und EAC auf einen wesentlichen Fehler in den Erwägungsgründen 8 und 24 des ergänzenden Einleitungsbeschlusses der Kommission hin, wo fälschlicherweise angegeben wird, dass am 23. Februar 2023 anstatt am 16. Februar 2023 ein Treffen zwischen den Beschwerdeführern und der Kommission stattgefunden hätte.

(108)

Zweitens verweisen Rocoluc und EAC hinsichtlich der Definition von virtuellen Wetten auf ihre Beschwerde vom 1. März 2019, in der sie erklärten, dass es sich bei virtuellen Wetten um ein „hybrides“ Produkt handele, das sich im Grenzbereich zwischen realen Wetten und automatischen Glücksspielen bewege. Die belgischen Behörden hätten zwar ausdrücklich bestätigt, dass virtuelle Wetten tatsächlich ein hybrides Produkt sind, jedoch stets den hybriden Charakter virtueller Wetten bestritten.

(109)

Den Beschwerdeführern zufolge wurden virtuelle Wetten im Zusammenhang mit den Rahmenvermerken der Glücksspielkommission zu Unrecht mit echten Wetten gleichgesetzt, während sie im Königlichen Erlass von 2018 (wieder) als automatisches Glücksspiel eingestuft wurden.

(110)

Drittens bekräftigen Rocoluc und EAC ihre Anmerkungen zur Beurteilung der Dauer der Ladbrokes gewährten rechtswidrigen staatlichen Beihilfe unter Bezugnahme auf ihre Stellungnahme vom 18. November 2020.

(111)

In diesem Zusammenhang betonten Rocoluc und EAC, dass die angebliche „Unsicherheit“ in Bezug auf den für virtuelle Wetten geltenden Rechtsrahmen ausschließlich vom belgischen Staat verursacht werde (siehe Erwägungsgründe 58 bis 60).

(112)

Im Hinblick auf virtuelle Online-Wetten erinnern Rocoluc und EAC daran, dass nach Artikel 43/8 des Glücksspielgesetzes sogenannte zusätzliche A+-, B+- oder F1+-Lizenzen für Online-Glücksspiele nur für die Veranstaltung von Glücksspielen derselben Art, wie sie in der realen Welt angeboten werden, erteilt werden können. Sie weisen darauf hin, dass der belgische Staat im Hinblick auf diese Bestimmung zuvor die Auffassung vertreten habe, dass die Ad-hoc-Genehmigung von Ladbrokes für virtuelle Online-Wetten mit seiner Genehmigung für virtuelle Offline-Wetten verbunden sei. Da Ladbrokes der einzige Betreiber gewesen wäre, der von den belgischen Behörden eine Ad-hoc-Genehmigung für die Veranstaltung virtueller Wetten in seinen Wettbüros erhalten hätte, wäre es auch der einzige Betreiber, der virtuelle Online-Wetten anbieten könnte, und der einzige Betreiber, der mit E-Mail vom 5. März 2015 tatsächlich eine rechtswidrige Ad-hoc-Genehmigung für virtuelle Online-Wetten erhalten hätte. Diese Vorzugsbehandlung wäre logischerweise im Rahmen des Königlichen Erlasses von 2018 beibehalten worden. Trotz der Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 biete Ladbrokes weiterhin virtuelle Online-Wetten an. Folglich würde Ladbrokes weiterhin von unrechtmäßiger staatlicher Beihilfe im Bereich der virtuellen Online-Wetten profitieren.

(113)

In seinem Vorbringen vom 18. Dezember 2020 nahm Ladbrokes zum Einleitungsbeschluss Stellung. In den zusätzlichen Vorbringen vom 22. November 2024, 9. Dezember 2024 und 21. Januar 2025 übermittelte das Unternehmen weitere Stellungnahmen.

(114)

Ladbrokes weist darauf hin, dass der Staatsrat mit Urteil vom 25. Juni 2024 (34) die Lizenzen von Rocoluc, insbesondere die Lizenzen B3892 (offline) und B3892+ (online), für rechtswidrig erklärt habe. Seiner Ansicht nach könne der Staatsrat die oben genannten Lizenzen nur rückwirkend für nichtig erklären.

(115)

Daher habe Rocoluc nach Ansicht von Ladbrokes kein Interesse mehr an dem vorliegenden Verfahren, da es nach belgischem Recht nicht in der Glücksspielbranche tätig sei und auch nicht tätig sein könne. Rocoluc könne daher nicht als in der Glücksspielbranche tätiger Beschwerdeführer oder zumindest als rechtmäßiger Wettbewerber von Ladbrokes angesehen werden. Daher wäre es kein „Beteiligter“ im Sinne des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates (35).

(116)

Ladbrokes hebt hervor, dass es alle erforderlichen Klassen von Lizenzen der Glücksspielkommission besessen habe und weiterhin besitze, d. h. F1-, F1+- und mehrere F2-Lizenzen, die es ihm ermöglichten, in Belgien sowohl online als auch offline Wetten anzunehmen, zu organisieren und anzubieten. Darüber hinaus teilt Ladbrokes mit, dass es zu diesem Zeitpunkt in Belgien 35 Inhaber von F1-Lizenzen gegeben habe.

(117)

Was die virtuellen Online-Wetten angeht, so war nach Ansicht von Ladbrokes eine Mitteilung des Inhabers einer Lizenz der Klasse F1+ an die Glücksspielkommission ausreichend. Ladbrokes erklärt, dass dies der Grund dafür sei, dass im Februar 2014 eine nicht vertretungsbefugte Person der Glücksspielkommission in einer kurzen E-Mail bestätigt habe, dass Ladbrokes mit Offline-Wetten auf virtuelle Veranstaltungen beginnen könne, und um weitere Berichterstattung über diese Tätigkeit gebeten habe.

(118)

Ladbrokes gibt außerdem an, dass aus demselben Grund am 5. März 2015 erneut eine nicht vertretungsbefugte Person der Glücksspielkommission Ladbrokes in einer kurzen E-Mail bestätigt habe, dass das Unternehmen über seine Website online virtuelle Wetten anbieten könne.

(119)

Ladbrokes macht geltend, dass die Glücksspielkommission nicht befugt sei, die geltende Verordnung durch einen Königlichen Erlass zu ändern, der nur vom zuständigen Minister vorgeschlagen und gegengezeichnet werden könne.

(120)

Ladbrokes erklärte, dass die Glücksspielkommission am 1. Juni 2016 ihren Standpunkt geändert habe. Die Glücksspielkommission i) bestätigte, dass Inhaber einer Lizenz der Klasse F1 vorbehaltlich der in dem früheren Vermerk vom 1. Juli 2015 festgelegten Bedingungen einen neuen Antrag stellen könnten, um virtuelle Wetten anbieten zu können, ii) beschloss, den Rahmenvermerk vom 1. Juli 2015 und die erteilten Genehmigungen ab dem Inkrafttreten des Königlichen Erlasses von 2018 auszusetzen, und iii) soweit dieses Inkrafttreten für den 1. Januar 2017 erwartet wurde, beschloss die Kommission, das Datum der Aussetzung des genannten Vermerks auf den 1. Januar 2017 zu verschieben.

(121)

Am 2. Januar 2017 verschob die Glücksspielkommission das Inkrafttreten der Aussetzung des Vermerks vom 1. Juli 2015 nunmehr auf den 30. Juni 2017.

(122)

Die Glücksspielkommission beschloss außerdem, dass „keine neue Betriebsgenehmigung auf die Tagesordnung gesetzt wird“. Ladbrokes teilt mit, dass die Glücksspielkommission am 27. Juli 2018 mit einem Beschluss Sanktionen gegen Ladbrokes verhängt habe, mit denen die Lizenzen FA116428 und FA+ 116428 von Ladbrokes für einen Tag, nämlich den 3. September 2018, ausgesetzt wurden.

(123)

Ladbrokes macht weiterhin geltend, dass die Frage der Rechtmäßigkeit der Veranstaltung virtueller Wetten als „Wetten“ offen bleibe. Seiner Ansicht nach bliebe das Argument, dass es sich tatsächlich um „Wetten“ handele, deren kommerzielle Veranstaltung durch die Lizenzen F1, F2 und F1+ abgedeckt sei, in vollem Umfang stichhaltig. Die Frage sei jedoch weiterhin vor dem nationalen Gericht anhängig, das noch nicht darüber entschieden habe.

(124)

Als Vorbemerkung verweist Ladbrokes auf den Einleitungsbeschluss, in dem die Kommission feststellt, dass „die Ausübung des de facto ausschließlichen Rechts von Ladbrokes: „nicht vor dem 10. Februar 2014, dem Datum, an dem die belgische Glücksspielkommission Ladbrokes per E-Mail das Recht gewährt hat, virtuelle Offline-Wetten zu veranstalten“ begonnen hat (Erwägungsgrund 53 des Einleitungsbeschlusses) (…)“.

(125)

Ladbrokes macht geltend, dass dieser Satz in zweierlei Hinsicht sachlich falsch sei. Erstens habe die Glücksspielkommission Ladbrokes keine Rechte eingeräumt. Sie habe lediglich bestätigt, dass die bereits von Ladbrokes gehaltenen Lizenzen die kommerzielle Veranstaltung virtueller Wetten zuließen. Zweitens werde in der E-Mail der Glücksspielkommission vom 10. Februar 2014 nicht auf Ausschließlichkeit Bezug genommen. Ladbrokes habe als Inhaber der Lizenzen F1, F1+ und F2 virtuelle Wetten anbieten dürfen, dies habe auch für die anderen Inhaber solcher gültigen Lizenzen gegolten. Dass kein anderer F1-Lizenznehmer die Glücksspielkommission um eine Genehmigung zur Veranstaltung virtueller Wetten ersucht habe, habe nicht zur Folge, dass Ladbrokes ausschließliche Rechte gewährt worden seien.

(126)

Darüber hinaus weist Ladbrokes darauf hin, dass die Glücksspielkommission nur befugt sei, bestimmte Kategorien von Lizenzen für die Veranstaltung von Glücksspielen im Einklang mit dem Glücksspielgesetz zu erteilen. Die Glücksspielkommission sei gemäß dem Glücksspielgesetz nicht befugt, allgemeingültige Leitlinien mit verbindlicher Wirkung zu erlassen. Ladbrokes erklärte, dass es die Glücksspielkommission bereits 2011 um Leitlinien für eine geplante neue Tätigkeit, nämlich Wetten auf virtuelle Veranstaltungen, ersucht habe, da dies in einem regulierten Wirtschaftszweig ein bewährtes Verfahren sei.

(127)

Da virtuelle Wetten als Wetten angesehen wurden und alle für Wetten geltenden rechtlichen und regulatorischen Verpflichtungen für auf virtuelle Wetten anwendbar erklärt wurden, mussten keine besonderen Lizenzen oder Genehmigungen für ihre kommerzielle Veranstaltung erteilt werden. Die kommerzielle Veranstaltung virtueller Wetten war bereits durch die Lizenzen F1, F2 und F1+ abgedeckt. Die Glücksspielkommission erteilte Ladbrokes daher keine Lizenz für virtuelle Wetten.

(128)

Mit den E-Mails der Glücksspielkommission vom 10. Februar 2014 und 5. März 2015 wurde bestätigt, dass Ladbrokes aufgrund der entsprechenden Lizenzen tätig werden konnte. Auf jeden Fall können diese E-Mails, die von einer nicht vertretungsbefugten Person der Glücksspielkommission übermittelt wurden, nicht als förmliche Genehmigung angesehen werden, da sie weder im Rahmen des Glücksspielgesetzes vorgesehen sind noch eine andere Rechtsgrundlage haben. Sie könnten allenfalls als bloße Anerkennung durch die Glücksspielkommission angesehen werden, dass die geplante Tätigkeit in den Anwendungsbereich der bereits von Ladbrokes gehaltenen F1-Lizenz fiel und daher rechtmäßig war.

(129)

Ladbrokes macht geltend, dass die Glücksspielkommission mit den oben genannten bestätigenden E-Mails nicht die Absicht gehabt habe, Ladbrokes Ausschließlichkeit jedweder Art zu gewähren. Seiner Ansicht nach würde eine Ausschließlichkeit dem politischen Ziel der belgischen Behörden, Glücksspiele zu „kanalisieren“, zuwiderlaufen. Mit Ausnahme der Loterie Nationale (einer Gesellschaft, die sich vollständig im Eigentum des belgischen Staates befindet) würden sich die belgischen Behörden bemühen, die Nachfrage der Kunden durch eine Vielzahl regulierter Betreiber zu befriedigen, die um diese Nachfrage konkurrierten. Darüber hinaus verweist Ladbrokes auf die Rahmenvermerke der Glücksspielkommission vom 12. Januar 2012, 17. April 2013 und 1. Juli 2015, in denen die Rechtmäßigkeit von Wetten auf virtuelle Veranstaltungen für jeden Inhaber einer F1-Lizenz bestätigt werde. Alle diese Betreiber hätten virtuelle Wetten veranstalten können, taten dies jedoch zum damaligen Zeitpunkt vermutlich aufgrund der Höhe der Investitionen und des Geschäftsrisikos nicht.

(130)

Darüber hinaus wurde die „Genehmigung“ von Ladbrokes ab dem 13. Januar 2016 (Datum des Beschlusses über die Aussetzung des Rahmenvermerks vom 1. Juli 2015) ausgesetzt. Dementsprechend hätte Ladbrokes ab dem 1. Juni 2016 (später auf den 30. Juni 2017 geändert) das Angebot virtueller Wetten tatsächlich einstellen müssen. Ladbrokes macht in diesem Zusammenhang geltend, dass es angesichts der Ungewissheit mit der Möglichkeit haben rechnen müssen, jederzeit den Betrieb einstellen zu müssen. Es könne daher keine eindeutigere Bestätigung dafür geben, dass Ladbrokes keine Ausschließlichkeit gewährt wurde.

(131)

Ladbrokes verwies darauf, dass im Jahr 2015 und im Jahr 2016 zwei Wettbewerber, nämlich Stanleybet und Sagevas, beschlossen hätten, eine solche „Genehmigung“ zu beantragen, d. h. angekündigt hätten, dass sie virtuelle Wetten anbieten würden. Nach Angaben von Ladbrokes habe die Glücksspielkommission den Antrag von Stanleybet als unvollständig angesehen. Sagevas habe mitgeteilt, dass es virtuelle Wetten ohne „Genehmigung“ der Glücksspielkommission in dem Wissen veranstalten würde, dass es keine Kontrolle geben würde. Nach Ansicht von Ladbrokes hat die Glücksspielkommission in ihrem Vermerk vom 2. Januar 2017 ausdrücklich auf diese Mitteilung hingewiesen, ohne anzukündigen, dass keine Durchsetzungsmaßnahmen ergriffen würden. Allein die Tatsache, dass diese Anträge gestellt wurden, zeige, dass alle Inhaber einer Lizenz der Klasse F1 eindeutig verstanden hätten, dass es ihnen offenstehe, virtuelle Wetten anzubieten, und dass kein Betreiber der Ansicht gewesen sei, dass Ladbrokes ausschließliche Rechte gewährt worden seien.

(132)

Darüber hinaus begann Tiercé Ladbrokes SA, ebenso wie Ladbrokes eine Tochtergesellschaft von Entain in Belgien, zeitgleich mit Ladbrokes in den von ihr betriebenen Wettannahmestellen virtuelle Wetten anzubieten. Tiercé Ladbrokes erhielt von der Glücksspielkommission keine „Genehmigung“. Bei Tiercé Ladbrokes handelt es sich um eine andere juristische Person, und die Formalität, die die branchenspezifische Regelung kennzeichnet (wenn eine „Genehmigung“ oder Lizenz erteilt wird, gilt diese immer für eine bestimmte juristische Person), ist auch ein Beleg dafür, dass Ladbrokes keine Ausschließlichkeit gewährt wurde.

(133)

Ladbrokes stellt ferner klar, dass die Glücksspielkommission entgegen den vorläufigen Feststellungen der Kommission (Erwägungsgrund 54 des Einleitungsbeschlusses) erst im Januar 2017 ihre Politik geändert und beschlossen habe, keine neue „Genehmigung“ zu erteilen, da die Regierung einen Königlichen Erlass zur Festlegung der Bedingungen für virtuelle Wetten ausarbeitete.

(134)

Ladbrokes macht geltend, dass die Entscheidung der Glücksspielkommission, keine „Genehmigungen“ für virtuelle Wetten mehr zu erteilen, aus rechtlicher Sicht keine Folgen gehabt habe. Die von der Glücksspielkommission ausgesetzten „Genehmigungen“ seien lediglich als Auslegungshilfe vorgesehen gewesen, hätten jedoch keine bindende Wirkung gehabt, da die Glücksspielkommission ohnehin keine verbindlichen und durchsetzbaren Vorschriften von allgemeiner Geltung erlassen könne.

(135)

Daher hätten die Inhaber von Lizenzen der Klasse F1 trotz dieser Änderung der Politik ihren Kunden im Rahmen dieser Lizenzen virtuelle Wetten anbieten können. Sie hätten mögliche rechtliche Einwände mit dem Argument abwehren können, dass sie allein aufgrund ihrer bestehenden Lizenz in Verbindung mit Artikel 4 des Glücksspielgesetzes berechtigt gewesen seien, Wetten auf virtuelle Veranstaltungen anzubieten, eine Auffassung, die die Glücksspielkommission bis 2016 vertreten hatte. Genau dies habe Ladbrokes ab dem 1. Juli 2017 getan. Es habe virtuelle Wetten ausschließlich unter der F-Lizenz veranstaltet. Sagevas erklärte 2016-2017, dass es auch ohne Genehmigung der Glücksspielkommission virtuelle Wetten veranstalten würde. Der genaue Grund, warum dies letztlich nicht geschah, sei Ladbrokes nicht bekannt.

(136)

Auch hier ist die Tatsache, dass Wettbewerber nach Januar 2017 keine virtuellen Wetten angeboten haben, darauf zurückzuführen, dass

(137)

Ladbrokes gibt an, dass es tatsächlich Wettbewerb ausgesetzt gewesen sei. Das Unternehmen legte Informationen vor, die aus Schriftsätzen und Internetrecherchen stammten und sich auf virtuelle Wettdienstleistungen bezogen.

(138)

Ladbrokes macht geltend, dass Online-Tätigkeiten einen erheblichen Wettbewerb für die Offline-Tätigkeiten von Ladbrokes darstellten, was von der Kommission in ihrem Beschluss über Online-Glücksspiele im dänischen Glücksspielsteuergesetz (36) anerkannt wurde, in dem die Kommission zu dem Schluss kam, dass „Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken als rechtlich und tatsächlich vergleichbar anzusehen sind. Da Online- und herkömmliches Glücksspiel dieselben Risiken beinhalten, betrifft die angemeldete Maßnahme sowohl Online- als auch herkömmliches Glücksspiel“.

(139)

Ladbrokes legt Sachbeweise vor, dass es mehrere Betreiber gibt, die virtuelle Online-Wetten anbieten. Insbesondere enthält die Vorlage Screenshots der Websites mehrerer Wettbetreiber in Belgien. Es gab ein Angebot des Betreibers BetFirst.be, der im Dezember 2014 verschiedene Arten von virtuellen Wetten für Sportveranstaltungen und andere Ereignisse anbot. Weitere Beweise beinhalten Screenshots des Online-Angebots für virtuelle Wettveranstaltungen mehrerer anderer Betreiber:

(140)

Ladbrokes legte Kopien mehrerer Wettscheine für virtuelle Sportwetten vor, die im April, September und Oktober 2019 in den physischen Wettbüros eines anderen Betreibers, Stanleybet, für unterschiedliche Beträge gekauft wurden und mit denen unterschiedliche Gewinne erzielt wurden. Aus den Kopien geht hervor, dass die Wettscheine von Stanleybet in Belgien ausgestellt wurden und unterschiedliche Seriennummern aufweisen, während alle für virtuelle Sportarten (Wetten) ausgestellt wurden.

(141)

Ladbrokes legte auch Fotos verschiedener Bildschirme in den Büros von Stanleybet vor. Die Bildschirme zeigen, dass die Wetten im April 2019 in einem der Büros von Stanleybet in Belgien stattgefunden haben. Sie belegen auch eindeutig, dass es sich bei dem gespielten Glücksspiel um virtuelle Sportwetten handelte.

(142)

Selbst wenn Ladbrokes Ausschließlichkeit gewährt worden wäre (quod non), sei — so argumentiert Ladbrokes hilfsweise — der Zeitraum, in dem es davon profitieren konnte, kürzer gewesen als von der Kommission angegeben, da sich Ladbrokes mehreren rechtlichen Anfechtungen seiner Tätigkeit gegenüber sah. Der Grund dafür sei, dass die Glücksspielkommission erst am 2. Januar 2017 beschlossen habe, die Prüfung der Anträge auf „Genehmigung“ von Wettbewerbern auszusetzen.

(143)

Da auch die Ladbrokes selbst erteilte „Genehmigung“ mit Wirkung vom 1. Juli 2017 ausgesetzt wurde, könne Ladbrokes von den belgischen Behörden auch nach diesem Zeitpunkt keine „Ausschließlichkeit“ gewährt worden sein. Die Tatsache, dass der belgische Staat nach dem 1. Juli 2017 kein Gerichtsverfahren gegen Ladbrokes eingeleitet hat, damit dieses seine Tätigkeit einstellt, bedeute nicht, dass eine „Ausschließlichkeit“ mit Marktwert gewährt worden sei.

(144)

Ladbrokes teilt mit, dass es ab 30. März 2018 keine virtuelle Wetten mehr angeboten habe, um einer vom Handelsgericht Brüssel auf Antrag der Fédération des cafés de Belgique erlassenen einstweiligen Verfügung nachzukommen.

(145)

Schließlich macht Ladbrokes auch geltend, dass es keinen Grund gebe, die Dauer der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen zu verlängern (siehe Erwägungsgründe 38 bis 40 des ergänzenden Einleitungsbeschlusses).

(146)

Selbst wenn hilfsweise davon ausgegangen würde, dass Ladbrokes Ausschließlichkeit gewährt wurde (quod non), wäre der dadurch erzielte Gewinn deutlich geringer als von der Kommission im Einleitungsbeschluss angegeben (Fußnote 26). Ladbrokes legt folgende Bruttogewinnzahlen für virtuelle Offline- und Online-Wetten für den Zeitraum Januar bis Juni 2017 vor:

(147)

Ladbrokes führt an, dass diese tatsächlichen Zahlen deutlich unter den in Fußnote 26 des Einleitungsbeschlusses genannten 34 600 000 EUR lägen. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass Ladbrokes von i) Ausschließlichkeit ii) mit Gegenleistung profitierte (wobei beide Elemente nicht nachgewiesen sind), wäre es nach Ansicht von Ladbrokes rechtlich und sachlich unzutreffend, anzunehmen, dass der Marktwert dieser Ausschließlichkeit höher wäre als die erzielten Gewinne. Eine solche Argumentation würde sonst bedeuten, dass ein Betreiber bereit wäre, die Tätigkeit mit (sehr erheblichen) Verlusten auszuüben.

(148)

Die Anwendung des Umverteilungssatzes der Loterie Nationale sei ungerechtfertigt, da es sich bei der Loterie Nationale um eine öffentliche Einrichtung handele, deren Ziel es sei, alle ihre Gewinne an den belgischen Staat weiterzugeben.

(149)

Die belgischen Behörden haben zum Rechtsrahmen für virtuelle Wetten in Belgien und zum Fehlen einer staatlichen Beihilfe Stellung genommen. In ihren Ausführungen legen die belgischen Behörden dar, dass Ladbrokes keine staatliche Beihilfe für virtuelle Wetten gewährt worden sei, da es weder einen rechtlichen Rahmen gegeben habe, der eine besondere Lizenz für virtuelle Wetten erforderlich gemacht hätte, noch die Glücksspielkommission eine rechtsverbindliche Genehmigung dafür hätte erteilen können oder dazu befugt gewesen wäre.

(150)

Die belgischen Behörden weisen darauf hin, dass die Lizenzarten für die Veranstaltung von Glücksspielen im Glücksspielgesetz festgelegt sind. Die Vorschriften werden durch verschiedene Königliche Erlasse weiter ausgeführt. Die Glücksspielkommission setzt diese Vorschriften im Rahmen ihrer Zuständigkeiten um. Die Glücksspielkommission kann die Einhaltung des Gesetzes kontrollieren und beispielsweise Sanktionsverfahren gegen einen Lizenzinhaber einleiten, jedoch nur im Rahmen des Gesetzes und seiner Durchführungserlasse. Die Glücksspielkommission kann keine neuen Lizenzen einführen oder neue Bedingungen für die Erteilung einer Lizenz festlegen (41). Sie kann jedoch die Interessenträger bei der Auslegung des Gesetzes beraten.

(151)

Mit Bezug auf die für eine Wettannahmestelle erforderliche Lizenz stellen die belgischen Behörden klar, dass für den Betrieb einer Glücksspieleinrichtung der Klasse IV sowohl eine F1- als auch eine F2-Lizenz erforderlich ist.

(152)

Nach Angaben der belgischen Behörden kann eine vertikale Integration zwischen der Wettannahmestelle und dem Wettbetreiber bestehen, d. h., ein Unternehmen oder eine Unternehmensgruppe kann sowohl eine F1- als auch eine F2-Lizenz besitzen. Ein Inhaber einer F2-Lizenz kann jedoch auch völlig unabhängig von dem F1-Wettbetreiber sein, dessen Wettprodukte er verkauft. Neben richtigen Wettannahmestellen (d. h. Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV) können auch Zeitungsläden eine F2-Lizenz erwerben und bestimmte Wettprodukte (wenn auch nach anderen Regeln) in ihrem Zeitungsladen verkaufen.

(153)

Darüber hinaus teilen die belgischen Behörden mit, dass das belgische Glücksspielgesetz keine Definition des Begriffs „Glücksspiel“ enthält. Glücksspiel kann als Teilnahme an Glücksspielen umformuliert werden. Das Gesetz enthält jedoch eine Definition für „Glücksspiele“, wonach darunter jedes Spiel zu verstehen ist, bei dem ein Einsatz gleich welcher Art geleistet wird, der zum Verlust dieses Einsatzes durch mindestens einen der Spieler oder zu einem Gewinn für mindestens einen der Spieler oder den Veranstalter des Spiels führt und bei dem der Zufall das Spiel, die Gewinner des Spiels oder die Höhe des Gewinns, wenn auch nur in zweiter Linie, bestimmt.

(154)

Darüber hinaus erläutern die belgischen Behörden, dass eine „Wette“ als Glücksspiel definiert ist, bei dem jeder Spieler einen Einsatz tätigt und bei dem der Gewinn oder Verlust nicht von einer Handlung der Spieler abhängt, sondern vom Ergebnis eines ungewissen Ereignisses, das ohne Zutun der Spieler eintritt.

(155)

Die belgischen Behörden legen dar, dass es keinen allgemeinen Markt für (automatische) „Glücksspiele“ gibt. Es ist zwischen verschiedenen Klassen von Einrichtungen zu unterscheiden. Erstens wird der Begriff „automatische Glücksspiele“ für Glücksspiele verwendet, die an einem Automaten gespielt werden, was vor allem in Glücksspieleinrichtungen der Klasse I (Kasinos) und der Klasse II (Spielhallen) der Fall ist, aber in geringerem Umfang auch an anderen Veranstaltungsorten, d. h. in Einrichtungen der Klasse III (Kneipen) und der Klasse IV (Wettannahmestellen). Die in Einrichtungen der Klasse I angebotenen automatischen Glücksspielprodukte (z. B. Spielautomaten) unterscheiden sich von denen in Einrichtungen der Klasse II (z. B. automatische Würfelspiele) und unterliegen unterschiedlichen Vorschriften. Dieser Unterschied ist noch deutlicher, werden die Automaten in Einrichtungen der Klasse I oder II mit denen in Einrichtungen der Klasse III oder IV verglichen.

(156)

In Anbetracht der erheblichen moralischen, religiösen und kulturellen Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und der fehlenden europäischen Harmonisierung in der Glücksspielbranche steht es schließlich jedem Mitgliedstaat frei, seine eigene Glücksspielpolitik und die Beschränkungen festzulegen, die er zum Schutz seines eigenen öffentlichen Interesses für erforderlich hält. Die einzige Anforderung des EU-Rechts würde darin bestehen, dass solche Beschränkungen i) verhältnismäßig sind, d. h. zur Erreichung des oder der von dem betreffenden Mitgliedstaat geltend gemachten Ziele geeignet sind und nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinausgehen, und ii) ohne Diskriminierung angewendet werden. Beschränkungen würden in der Regel die Verhältnismäßigkeitsprüfung erfüllen, wenn sie sich mit einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik vereinbaren lassen.

(157)

Den belgischen Behörden zufolge sind die von der Glücksspielkommission herausgegebenen Rahmenvermerke nicht verbindlich. Sie dienen dazu, die Entwicklung von virtuellen Wetten auf dem belgischen Markt zu überwachen. Diese Auffassung wurde im zweiten Rahmenvermerk vom 17. April 2013 verankert, in dem virtuelle Wetten als Glücksspiele im Sinne des Glücksspielgesetzes anerkannt wurden, indem festgestellt wurde: „Um diese Entwicklung […] genau verfolgen zu können, sollte jeder [Inhaber einer] F1-Lizenz, der solche Wetten anbieten möchte, zuvor eine Genehmigung bei der Glücksspielkommission beantragen.“

(158)

Mit der sogenannten „Genehmigung“ verpflichtete sich die Glücksspielkommission gegenüber Ladbrokes, dessen virtuelles Wettprodukt nicht als Verstoß gegen das Glücksspielgesetz anzusehen und das Gesetz nicht zum Verbot virtueller Wetten durchzusetzen. Die fraglichen „Genehmigungen“, die die Glücksspielkommission Ladbrokes erteilt hat, sind als Bestätigungen der Auslegung des Produkts anzusehen, das Ladbrokes der Glücksspielkommission gemäß den geltenden Rechtsvorschriften vorgestellt hat. Die belgischen Behörden erklären ferner, dass die „Genehmigung“ als solche nicht erforderlich gewesen sei. Sie weisen darauf hin, dass sie im einschlägigen Rechtsrahmen schlichtweg nicht existiere.

(159)

Die belgischen Behörden wiesen auf den informellen Charakter der „Genehmigung“ hin, bei der es sich lediglich um eine E-Mail einer Person aus dem Sekretariat handelte, die nicht befugt war, die Glücksspielkommission zu vertreten. Dies zeige, dass eine solche „Genehmigung“ in keinem Fall als förmliche Voraussetzung oder als förmliche Entscheidung der Glücksspielkommission angesehen werden könne.

(160)

Da Ladbrokes durch eine solche „Genehmigung“ keine Rechte eingeräumt werden, sondern Ladbrokes dadurch lediglich darüber informiert wird, dass die von ihm beabsichtigten virtuellen Wetten Glücksspiele sind, die jeder Inhaber einer F1-Lizenz nach belgischem Recht auf dem belgischen Markt anbieten darf, wurde Ladbrokes kein Vorteil gewährt. Jeder Betreiber hätte zum Zeitpunkt der Antragstellung durch Ladbrokes einen Antrag auf „Genehmigung“ bei der Glücksspielkommission stellen können, und dieselbe informelle Auslegung wäre angewendet worden.

(161)

Die belgischen Behörden legen ferner Informationen zu den Standpunkten der Glücksspielkommission zu zwei weiteren Anträgen von Betreibern der Klasse IV vor. In Bezug auf den Antrag von Stanleybet vom 28. Oktober 2015 teilte die Glücksspielkommission Stanleybet mit, dass eine neue Unterkommission eingerichtet worden sei und dass sie sich erst dann mit dem Antrag befassen werde, wenn die Ergebnisse der Tätigkeiten der Unterkommission bekannt seien. Ein weiterer Antrag von Stanleybet vom 17. Juni 2016 wurde zunächst aufgrund unvollständiger Unterlagen und später aufgrund laufender Diskussionen über eine Regulierungsinitiative im Bereich der virtuellen Wetten abgelehnt. Ein anderer Antrag von Sagevas vom 23. August 2016 wurde von der Glücksspielkommission aus den gleichen Gründen wie im Fall Stanleybet nicht bearbeitet, zunächst aufgrund unvollständiger Unterlagen, dann am 3. November 2016 unter Angabe des Grundes, dass eine Gesetzgebungsinitiative zu virtuellen Wetten anhängig war.

(162)

Nach Auffassung der belgischen Behörden wussten die Beschwerdeführer, dass mit den Rahmenvermerken zu virtuellen Wetten rechtlich kein Rahmen geschaffen werden konnte, auf dessen Grundlage die Glücksspielkommission einem Lizenzinhaber eine ordnungsgemäße Genehmigung erteilen und einem anderen verweigern würde, wenn sich beide Betreiber in der gleichen Situation befänden.

(163)

Allgemeiner gesprochen: Kein Betreiber konnte vernünftigerweise davon ausgehen, dass mit den Rahmenvermerken ordnungsgemäße und durchsetzbare rechtliche Voraussetzungen geschaffen wurden, um eine Art „Ad-hoc-Lizenz für virtuelle Wetten“ zu erhalten.

(164)

Die belgischen Behörden führen ferner aus, dass es für andere nicht schwieriger gewesen sei als für Ladbrokes, in ihren Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV mit den entsprechenden F1- und F2-Lizenzen virtuelle Wettprodukte derselben Art anzubieten. Ihrer Ansicht nach kann nicht geltend gemacht werden, dass die Glücksspielkommission gegenüber Ladbrokes andere Durchsetzungsmaßnahmen verfolgt hätte als gegenüber anderen Betreibern virtueller Wetten. Es könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Glücksspielkommission bei der Durchsetzung des Glücksspielgesetzes selektiv vorgegangen wäre, da nur Ladbrokes virtuelle Wetten nach den allgemeinen Vorschriften des Glücksspielgesetzes veranstaltet habe.

(165)

Darüber hinaus weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass der Staatsrat die Rahmenvermerke der Glücksspielkommission für nichtig erklärt habe, da er mit der Auslegung des Glücksspielgesetzes durch die Glücksspielkommission in diesen Vermerken nicht einverstanden gewesen sei. Der Staatsrat vertrat die Auffassung, dass „die [Glücksspielkommission] nicht nur einen Rahmen für die Organisation von gesetzlich zugelassenen Wetten auf virtuelle Veranstaltungen geschaffen hat, sondern vielmehr ohne die dafür erforderliche Zuständigkeit die Organisation dieser Art von Wetten zugelassen hat, obwohl diese nach dem Gesetz vom 7. Mai 1999 [über Glücksspiele] nicht zulässig sind“.

(166)

Darüber hinaus sind die belgischen Behörden nicht der Ansicht, dass die Ladbrokes erteilte „Genehmigung“ ausgesetzt werden könne, da sie von vornherein keine Rechtswirkungen entfaltet habe. Dennoch erließ die Glücksspielkommission am 13. Januar 2016 ihren Beschluss, die Anwendung ihres Rahmenvermerks von 2015 und die Ladbrokes erteilte „Genehmigung“ mit Wirkung vom 1. Juni 2016 auszusetzen. Daraufhin wurde Ladbrokes eine fünfmonatige Übergangsfrist für die Einstellung seiner virtuellen Wetten eingeräumt. Die Glücksspielkommission übernahm diese empfohlene minimale Übergangsfrist und beschloss eine zweimonatige längere Übergangsfrist, bis die Aussetzung der „Genehmigung“ von Ladbrokes wirksam wurde. Sie stützte sich dabei auf die Tatsache, dass Ladbrokes bereits seit 2014 virtuelle Wetten anbot. Daher sollten die Investitionen von Ladbrokes in virtuelle Wetten und der Zeitraum, in dem Ladbrokes bereits virtuelle Wetten angeboten hatte, berücksichtigt werden.

(167)

Schließlich trat der Königliche Erlass am 4. Mai 2018 in Kraft. In der Stellungnahme vom 21. Februar 2021 bestätigten die belgischen Behörden ausdrücklich, dass es in Belgien mehrere Inhaber von F1-Lizenzen gebe, die in ihren ortsfesten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV unter den Bedingungen des Königlichen Erlasses vom 4. Mai 2018 virtuelle Wetten anbieten würden. Dazu zählten unter anderem SRL Bingo Bet, Derby (Ladbrokes), Stanleybet und Wedwinkel-bettica.

(168)

Hinsichtlich der rückwirkenden Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 sind die belgischen Behörden der Ansicht, dass dies keine Auswirkungen auf die Dauer der mutmaßlichen Maßnahme hat. Ungeachtet der Tatsache, dass der Königliche Erlass von 2018 als nie existent im belgischen Recht anzusehen ist, bedeutet dies nicht, dass die Voraussetzungen für eine rechtswidrige staatliche Beihilfe erfüllt wären. Die Kriterien des nunmehr für nichtig erklärten Königlichen Erlasses von 2018 wurden ohne Ausnahme auf alle Inhaber von gültigen F1- und F2-Lizenzen angewendet, die virtuelle Wetten anbieten wollten. Bestimmten Unternehmen wurde dadurch gegenüber anderen kein selektiver Vorteil verschafft.

(169)

Die belgischen Behörden legten eindeutige Standpunkte zum Königlichen Erlass von 2018 und seiner rückwirkenden Nichtigerklärung vor. Sie machten geltend, dass mehrere Betreiber unter den im Königlichen Erlass von 2018 festgelegten Bedingungen nun virtuelle Wetten auf dem belgischen Markt anbieten würden. Darüber hinaus wiesen die belgischen Behörden darauf hin, dass Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV (Wettannahmestellen) nun virtuelle Wetten anbieten dürfen. Tatsächlich sind für virtuelle Wetten, wie sie im Königlichen Erlass von 2018 (Artikel 2) beschrieben sind, Glücksspielautomaten für mehrere Spieler erforderlich, an denen mehrere Spieler gleichzeitig in verschiedenen Wettannahmestellen auf dieselbe virtuelle Sportveranstaltung wetten können. Virtuelle Wetten gelten als den „Einzelspieler“-Wettautomaten ausreichend ähnlich und sind daher im Rahmen der F1- und F1+-Lizenz zulässig. Mit anderen Worten: Virtuelle Wetten werden eher mit Glücksspielen an Spielautomaten als mit tatsächlichen Sportwetten gleichgesetzt, sodass es logisch ist, dass Inhaber einer F1+-Lizenz, die herkömmliche „Einzelspieler“-Spielautomaten anbieten, auch virtuelle Online-Wetten veranstalten dürfen.

(170)

Als ergänzendes Argument zum Richtwert für die Berechnung der Höhe der möglichen Beihilfe vertreten die belgischen Behörden die Auffassung, dass Ladbrokes nicht gleich wie die Loterie Nationale behandelt werden könne (siehe Einleitungsbeschluss (42)). Nach nationalem Recht ist die Loterie Nationale für die Organisation der staatlichen Lotterien zum Wohle der Allgemeinheit verantwortlich und unterliegt der Kontrolle ihres Ministers, wobei sie verpflichtet ist, die Öffentlichkeit aktiv über Spiel- und Wettsucht zu informieren und aktiv mit Regierungen und anderen Akteuren zusammenzuarbeiten, um eine aktive und koordinierte Präventionspolitik insbesondere im Hinblick auf Sucht zu gewährleisten. Alle Gewinne sind für diesen Zweck und für andere humanitäre Projekte bestimmt. Die Gewinne fließen nicht in den belgischen Staatshaushalt, sondern werden in die Loterie Nationale reinvestiert, damit diese ihre gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen weiterhin erfüllen kann. Der Preis, den die Loterie Nationale für ihr gesetzliches Monopol zahlt, ist in keiner Weise mit der Situation vergleichbar, in der ein Mitgliedstaat ausschließliche Rechte gewährt und beschließt, die Einnahmen, die er damit hätte erzielen können, nicht zu maximieren.

(171)

Darüber hinaus bestand das ausschließliche Recht der Loterie Nationale bereits vor der Gründung der Europäischen Union. Die staatliche Lotterie hat mehrere gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen und keinen Anspruch auf Gewinne, da der belgische Staat ein Anrecht auf alle Gewinne hat. Die belgischen Behörden weisen ferner darauf hin, dass der Staat die möglichen Einnahmen aus dem Monopol der staatlichen Lotterie, d. h. die gesamten Gewinne der Loterie Nationale, maximiert. Selbst wenn die Loterie Nationale ein geeigneter Vergleichsmaßstab wäre, was nicht der Fall ist, würden die tatsächlichen Einnahmen des Staates aus der Gewährung eines solchen ausschließlichen Rechts dem Gesamtgewinn der Loterie Nationale entsprechen.

(172)

Gegenstand dieses Beschlusses ist die von den Beschwerdeführern vorgebrachte mutmaßliche rechtswidrige Beihilfe nach Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/1589. Um als rechtswidrige staatliche Beihilfe zu gelten, muss die Maßnahme ohne Genehmigung der Kommission gewährt worden sein.

(173)

Eine Maßnahme ist darüber hinaus nur dann als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV einzustufen, wenn sämtliche dort genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens muss die Maßnahme dem Staat zurechenbar sein und aus staatlichen Mitteln finanziert werden. Zweitens muss sie dem Empfänger einen Vorteil verschaffen. Drittens muss dieser Vorteil in Sinne einer Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige selektiv sein. Viertens muss die Maßnahme den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Ist mindestens eines der vier kumulativen Kriterien nicht erfüllt, stellt die Maßnahme keine staatliche Beihilfe dar.

(174)

Wie auch im Einleitungsbeschluss dargelegt, ist die Kommission der Auffassung, dass die Interessen von The Faculty durch die mutmaßliche Maßnahme möglicherweise beeinträchtigt werden könnten, da das Unternehmen auf denselben oder ähnlichen Märkten für Glücksspiele tätig ist wie Rocoluc und EAC, deren Interessen ebenfalls von der mutmaßlichen Maßnahme beeinträchtigt werden könnten. Die Kommission betrachtet The Faculty, Rocoluc und EAC daher als Beteiligte im Sinne des Artikels 1 Buchstabe h und als Beschwerdeführer im Sinne des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2015/1589. Das von Ladbrokes vorgebrachte Argument, dass der Beschwerdeführer Rocoluc nicht den Status eines Beteiligten habe (Erwägungsgründe 114 und 115), ändert nichts an dieser Schlussfolgerung (43).

(175)

Den Beschwerdeführern zufolge besteht die Maßnahme in den Rechten, die Ladbrokes für die Veranstaltung virtueller Wetten auf dem belgischen Markt gewährt werden. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass diese Rechte eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellen, die von der Glücksspielkommission durch E-Mails einer nicht befugten Person vom 9. Februar 2014 und 5. März 2015 gewährt wurde.

(176)

In der Verordnung (EU) 2015/1589 werden „rechtswidrige Beihilfen“ als „neue Beihilfen, die unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV eingeführt werden“ definiert. Damit eine Maßnahme als rechtswidrige Beihilfe angesehen werden kann, muss sie von einem Mitgliedstaat durchgeführt worden sein. Weder die Rahmenvermerke (Abschnitt 2.3.1) noch die vorstehend erwähnten E-Mails an Ladbrokes (Abschnitt 2.6.) können jedoch als Bewilligungsakt angesehen werden, mit dem Ladbrokes ausschließliche Rechte gewährt werden.

(177)

Ladbrokes war der erste Betreiber, der 2011 eine Tätigkeit zur Veranstaltung virtueller Wetten in Belgien beabsichtigte (Erwägungsgrund 126). Als Ladbrokes beschloss, in Belgien virtuelle Wetten anzubieten, enthielt das Glücksspielgesetz keine spezifischen Verweise auf virtuelle Online- oder Offline-Wetten im Rahmen des Lizenzsystems für Glücksspiele.

(178)

Daher stellte die Glücksspielkommission fest, dass es einer Auslegung bedarf, wie virtuelle Wetten einzustufen sind. Am 12. Januar 2012 veröffentlichte sie ihren ersten Rahmenvermerk mit dem Titel „Wetten auf virtuelle Veranstaltungen“ (Erwägungsgrund 39). In diesem Rahmenvermerk wurde nicht ausdrücklich zwischen virtuellen Online- und Offline-Wetten unterschieden, die belgischen Behörden bestätigten jedoch, dass der Vermerk sich tatsächlich auf virtuelle Offline-Wetten bezog (Erwägungsgrund 169).

(179)

Mit dem Rahmenvermerk von 2012 sollte geprüft werden, ob das geänderte Glücksspielgesetz oder seine Vollstreckungsanordnungen rechtliche Einwände gegen die Veranstaltung von Wetten auf virtuelle (Sport-)Veranstaltungen enthielten. Die Glücksspielkommission kam zu folgendem Schluss: „In rechtlicher Hinsicht steht die Veranstaltung/das Angebot von Wetten auf virtuelle (Sport-)Veranstaltungen im Einklang mit den Bestimmungen des Glücksspielgesetzes, soweit diese Art von Wetten als Wetten auf Veranstaltungen gilt. Das Ergebnis ist nicht bekannt, und der Ausgang der Veranstaltung ist dank des „Zufallszahlengenerators“ ungewiss. Da Wetten auf virtuelle (Sport-)Veranstaltungen Wetten auf Veranstaltungen sind, kann diese Art von Wetten nur in Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV angeboten werden. […]“.

(180)

Einleitend stellt die Kommission in Bezug auf die Vorschriften für virtuelle Wetten, wie in Erwägungsgrund 28 erläutert, fest, dass sich der Begriff „automatische Glücksspiele“ auf Glücksspiele bezieht, die an einem Automaten gespielt werden, was vor allem in Glücksspieleinrichtungen der Klasse I (Kasinos) und der Klasse II (Spielhallen) der Fall ist, aber auch, wenn auch in geringerem Umfang, an anderen Veranstaltungsorten, d. h. Einrichtungen der Klasse III (Kneipen) und der Klasse IV (Wettannahmestellen).

(181)

Wie von den belgischen Behörden bestätigt (Erwägungsgrund 169), hatten Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV (die mit Lizenzen F1, F1+ und F2 betrieben werden) stets die Möglichkeit, ihren Kunden Glücksspielautomaten für Einzelspieler anzubieten. Dies war bereits vorgesehen im Königlichen Erlass vom 22. Dezember 2010 zur Festlegung der Betriebsregeln für automatische Glücksspiele, die in Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV zugelassen sind (44).

(182)

Das Glücksspielgesetz legt die verschiedenen Arten von Lizenzen fest und regelt, welche Arten von Glücksspielen mit diesen Lizenzen unter welchen Bedingungen angeboten werden dürfen. Die Vorschriften wurden durch verschiedene Königliche Erlasse weiter ausgeführt.

(183)

Nach Artikel 25 des Glücksspielgesetzes ist für den Betrieb einer Wettannahmestelle, bei der es sich um eine Glücksspieleinrichtung der Klasse IV handelt, sowohl eine F1-Lizenz als auch eine F2-Lizenz erforderlich. Für die Veranstaltung von Wetten (d. h. die Schaffung von Wettprodukten für den Verkauf an Spieler) ist eine F1-Lizenz erforderlich, während für die Annahme von Wetten von Spielern (d. h. der direkte Verkauf von Wettprodukten an Verbraucher) eine F2-Lizenz erforderlich ist. Für eine Wettannahmestelle (Einrichtung der Klasse IV) ist eine F2-Lizenz notwendig, um Wetten im Namen eines Wettbetreibers (mit F1-Lizenz) annehmen zu können.

(184)

Nach Überprüfung der von Ladbrokes gehaltenen Lizenzen stellt die Kommission fest, dass Ladbrokes über eine Lizenz der Klasse F1 verfügte, die den Betrieb einer Wetteinrichtung erlaubt, über eine Lizenz der Klasse F2, die die Annahme von Wetten im Namen des Inhabers einer Lizenz der Klasse F1 in einer ortsfesten oder mobilen Wetteinrichtung der Klasse IV erlaubt und es Ladbrokes außerdem ermöglicht, in den in Artikel 43/4 Absätze 1, 5 und 2 des Glücksspielgesetzes genannten Fällen Wetten außerhalb einer Glücksspieleinrichtung der Klasse IV anzunehmen, sowie über eine zusätzliche Lizenz der Klasse F1 +, die die kommerzielle Veranstaltung von Wetten über Instrumente der Informationsgesellschaft, d. h. online, erlaubt. Zu dem Argument der Beschwerdeführer, dass Betreiber der Klasse II im Bereich der virtuellen Wetten diskriminiert würden, verweist die Kommission auf den Standpunkt der Glücksspielkommission, die Tätigkeit im Bereich der virtuellen Wetten auf Betreiber der Klasse IV zu beschränken. Diese Beschränkung steht im Einklang mit der Begründung des Königlichen Erlasses von 2018, wonach es für den Schutz der Spieler unerlässlich ist, dass dieses neue Glücksspiel nur von Einrichtungen der Klasse IV angeboten werden darf (Erwägungsgrund 43).

(185)

Die Kommission nimmt auch die Informationen der belgischen Behörden zur Kenntnis, wonach Ladbrokes nicht der einzige Betreiber auf dem belgischen Markt war, der über die entsprechenden Lizenzen F1 und F1+ für die Veranstaltung virtueller Wetten verfügte (Erwägungsgrund 167). Die Vormachtstellung von Ladbrokes ist jedoch offensichtlich und lässt sich darauf zurückführen, dass Ladbrokes als erster Betreiber virtuelle Wetten in Belgien eingeführt und angeboten hat (Erwägungsgründe 126 bis 128). Dieser frühe Anfang und die Tatsache, dass Ladbrokes ein Pionier war, verschafften dem Unternehmen einen Vorreitervorteil. Andere Betreiber folgten langsam und zeigten 2015 und 2016 Interesse an virtuellen Wetten. In der Folge wuchs der Markt für virtuelle Wetten, doch die vom Staat zu schaffenden rechtlichen Rahmenbedingungen hinkten dieser Entwicklung hinterher (Erwägungsgrund 59).

(186)

Nach Auffassung der Unionsgerichte gelten staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu dem Zeitpunkt als „gewährt“, zu dem der Beihilfeempfänger nach dem geltenden nationalen Recht einen Rechtsanspruch auf die Beihilfe erwirbt (45), d. h., das nationale Recht muss Auswirkungen vorsehen, damit ein solcher Akt nach nationalem Recht durchsetzbar ist.

(187)

Im vorliegenden Fall besteht — wie in Erwägungsgrund 35 erläutert — die Aufgabe der Glücksspielkommission darin, die Einhaltung des Gesetzes im Rahmen der belgischen Rechtsvorschriften und ihrer Durchführungserlasse zu überwachen. Die Glücksspielkommission ist zwar Teil der belgischen öffentlichen Verwaltung, hat jedoch eine beratende Funktion und die Aufgabe, die vom belgischen Gesetzgeber erlassenen Vorschriften für die Glücksspielbranche umzusetzen.

(188)

Wie im Glücksspielgesetz festgelegt, in dem die Zuständigkeiten der Glücksspielkommission festgeschrieben sind (siehe Erwägungsgrund 35), ist die Glücksspielkommission nicht befugt, neue Rechte für Betreiber von Glücksspielen und Wetten zu schaffen. Bei der Erteilung von Lizenzen muss sie im Rahmen der ihr durch das Glücksspielgesetz übertragenen Zuständigkeiten bleiben und darf keine neuen Kategorien von Lizenzen schaffen (Erwägungsgrund 150). Die von der Glücksspielkommission herausgegebenen Rahmenvermerke (siehe Erwägungsgrund 39) können nicht als Rechtsgrundlage für die rechtliche Genehmigung einer Spiel- oder Wetttätigkeit angesehen werden. Darüber hinaus wurden diese Rahmenvermerke 2019 vom Staatsrat für nichtig erklärt (Erwägungsgrund 64).

(189)

Die Glücksspielkommission hat ferner, wie in Erwägungsgrund 40 erwähnt, im Rahmenvermerk von 2012 erklärt: „Um die Entwicklung (…) genau verfolgen zu können, sollte jeder F1-[Betreiber], der solche Wetten anbieten möchte, zu diesem Zweck zuvor eine Genehmigung beim Sekretariat der Glücksspielkommission beantragen“.

(190)

Was die Bedeutung einer „Genehmigung“ betrifft, so geht aus dem Wortlaut des Rahmenvermerks von 2012 hervor, dass die Betreiber nicht gezwungen oder verpflichtet waren, sondern vielmehr dazu angehalten wurden („sollte“), eine spezifische Genehmigung für die Veranstaltung virtueller Offline-Wetten zu beantragen. Insbesondere hat die Glücksspielkommission auf keine Bestimmung des Glücksspielgesetzes als Grundlage für ihre in dem Vermerk zum Ausdruck gebrachte „Präferenz“ („sollte“, „um diese Entwicklung genau verfolgen zu können“) verwiesen. Tatsächlich wurden die „Genehmigungen“ später vom Staatsrat aufgrund der Argumente der Ultra-vires-Doktrin für nichtig erklärt (Erwägungsgrund 38).

(191)

Die Kommission ist der Auffassung, dass die E-Mails lediglich eine Bestätigung dafür waren, dass Ladbrokes als Einrichtung der Klasse IV über die erforderlichen Lizenzen für die Veranstaltung virtueller Wetten verfügte. In Anbetracht der Auslegung der Glücksspielkommission waren alle Einrichtungen der Klasse IV mit der entsprechenden Lizenz berechtigt, virtuelle Wetten anzubieten, da diese unter diese Lizenzen fielen (siehe Erwägungsgründe 40 und 41). Daher wurde Ladbrokes als Betreiber der Klasse IV mit Lizenzen F1, F2 und F1+ als berechtigt angesehen, virtuelle Wetten anzubieten, ohne dass eine zusätzliche Genehmigung oder eine neue Lizenz der belgischen Behörden erforderlich war.

(192)

Jeder Betreiber der Klasse IV hätte grundsätzlich etwa zur gleichen Zeit wie Ladbrokes einen Antrag auf „Genehmigung“ an die Glücksspielkommission stellen können, und die Auslegung wäre höchstwahrscheinlich die gleiche gewesen. Diese Möglichkeit war jedoch für andere Klassen, einschließlich der Betreiber der Klasse II wie die Beschwerdeführer, nicht vorgesehen, da sie nicht als berechtigt angesehen wurden, virtuelle Wetten zu veranstalten. Die Kommission stellt fest, dass es sich bei keinem der Beschwerdeführer um Einrichtungen der Klasse IV mit den entsprechenden Lizenzen handelte und dass sie bei der Glücksspielkommission keinen entsprechenden Antrag gestellt haben.

(193)

Darüber hinaus haben Stanleybet und Sagevas ihren Antrag auf Auslegung erst zu einem späteren Zeitpunkt gestellt. In der Zwischenzeit hatte sich die rechtliche Einschätzung jedoch weiterentwickelt. Die Glücksspielkommission wollte sich aufgrund unvollständiger Unterlagen zunächst nicht mit dem Antrag befassen. Anschließend lehnte sie eine Auslegung aufgrund einer laufenden Regulierungsinitiative zu virtuellen Wetten ab (siehe Erwägungsgrund 161). Die Ablehnung dieser beiden jüngsten Anträge kann nicht dahin gehend ausgelegt werden, dass diesem Betreiber Rechte verwehrt wurden.

(194)

In diesem Zusammenhang teilt die Kommission die Auffassung der belgischen Behörden (siehe Erwägungsgrund 162), dass kein Betreiber Grund zu der Annahme gehabt hätte, dass die Rahmenvermerke ein durchsetzbares Recht auf Erteilung einer spezifischen Ad-hoc-Lizenz für virtuelle Wetten begründen würden, die nur Ladbrokes gewährt worden wäre.

(195)

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Verwaltungsmitteilung, mit der „Genehmigungen“ erteilt wurden, keine Rechtswirkung in dem Sinne hatte, dass sie einer Lizenz gleichkäme, da nach dem Glücksspielgesetz keine spezifische Lizenz der Glücksspielkommission für virtuelle Wetten erforderlich war und der Rahmenvermerk von 2012 keine spezifische Genehmigung erforderte. Ladbrokes war als Betreiber der Klasse IV mit den Lizenzen F1, F2 und F1+ berechtigt, virtuelle Wetten ohne zusätzliche Genehmigung oder neue Lizenz durch die belgischen Behörden zu veranstalten. Daher kann der Schluss gezogen werden, dass mit den von der Glücksspielkommission an Ladbrokes übermittelten E-Mail-Antworten Ladbrokes kein rechtlich durchsetzbares Recht verliehen wurde. Daher können die E-Mails nicht als Bewilligungsakt im Sinne des Beihilferechts eingestuft werden.

(196)

Nach ständiger Rechtsprechung beschreibt Artikel 107 AEUV eine staatliche Beihilfe nach ihren Wirkungen. Daher ist es wichtig, die Auswirkungen der mutmaßlichen Maßnahme auf den Markt zu beurteilen (46).

(197)

Was virtuelle Online-Wetten betrifft, so zeigt der Sachverhalt, dass die E-Mails der Glücksspielkommission in Bezug auf die anderen Betreiber nicht die Wirkung hatten, Ladbrokes ausschließliche Rechte zu gewähren, die mit den Wirkungen staatlicher Beihilfen gleichgesetzt werden könnten.

(198)

Wie in Erwägungsgrund 192 erwähnt, durften alle Betreiber der Klasse IV mit den Lizenzen F1, F2 und F1+ virtuelle Wetten ohne zusätzliche Genehmigung oder Lizenz der belgischen Behörden durchführen.

(199)

Ladbrokes legte Screenshots der Websites verschiedener Wettunternehmen vor, die in bestimmten Zeiträumen virtuelle Online-Wetten anboten (Erwägungsgrund 201). Daraus geht hervor, dass neben Ladbrokes auch andere Betreiber wie Circus (47), Golden Vegas (48) oder Bingoal (49) und 36win (50) virtuelle Online-Wetten angeboten haben.

(200)

Aus den verfügbaren Informationen geht hervor, dass die Glücksspielkommission gegen diese Betreiber virtueller Online-Wetten weder eine Sanktion verhängt noch eine Durchsetzungsmaßnahme eingeleitet hat. Sie verhängte auch kein Verbot für Ladbrokes, sondern setzte dessen Lizenz für einen Tag vorübergehend aus (Erwägungsgrund 122).

(201)

Darüber hinaus bestätigten die belgischen Behörden, dass die rückwirkende Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 durch das Urteil des belgischen Staatsrats vom 7. Mai 2021 nur virtuelle Offline-Wetten (Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV) betraf. Die Nichtigerklärung hatte keine Auswirkungen auf virtuelle Online-Wetten, da mehrere Betreiber diese danach weiterhin anboten (Erwägungsgrund 167).

(202)

Auf der Grundlage der verfügbaren Beweise kann der Schluss gezogen werden, dass die von der Glücksspielkommission versandten E-Mails keine Auswirkungen hatten, die im Hinblick auf andere Betreiber mit einer staatlichen Beihilfe gleichgesetzt werden könnten, indem Ladbrokes ausschließliche Rechte für Online-Wetten gewährt wurden.

(203)

Wie von den belgischen Behörden ausdrücklich bestätigt, durften vom 10. Februar 2014 bis zum 1. Juli 2017 alle ortsfesten Wetteinrichtungen der Klasse IV mit einer F1- und F2-Lizenz legal virtuelle Offline-Wetten anbieten. Die belgischen Behörden wiesen darauf hin, dass nur Ladbrokes dies getan habe, obwohl alle Betreiber einer ortsfesten Wetteinrichtung der Klasse IV mit der entsprechenden gültigen Lizenz virtuelle Offline-Wetten hätten anbieten können (siehe Erwägungsgrund 192).

(204)

Der Betreiber Sagevas teilte mit, dass er virtuelle Wetten ohne „Genehmigung“ der Glücksspielkommission veranstalten würde. Die Glücksspielkommission hat dies in ihrem Vermerk vom 2. Januar 2017 ausdrücklich erwähnt, ohne Durchsetzungsmaßnahmen anzukündigen.

(205)

Erwähnenswert ist ferner, dass Tiercé Ladbrokes SA, eine Tochtergesellschaft von Entain und die Schwestergesellschaft von Ladbrokes in Belgien, zeitgleich mit Ladbrokes in den von ihr betriebenen Wettannahmestellen auch virtuelle Wetten angeboten hat. Tiercé Ladbrokes erhielt keine „Genehmigung“. Tiercé Ladbrokes ist eine von Ladbrokes getrennte juristische Person. Im Hinblick auf die Formalität, die die sektorspezifische Regelung kennzeichnet, d. h. dass einer bestimmten juristischen Person (51) eine „Genehmigung“ oder eine Lizenz erteilt wird, ist dies ein Beleg dafür, dass Ladbrokes nicht allein virtuelle Wetten angeboten hat.

(206)

Obwohl sich der Standpunkt der Glücksspielkommission dahin gehend entwickelt hat, dass virtuelle Wetten keine Form von Wetten darstellen und daher nicht mehr in Glücksspieleinrichtungen der Klasse IV (mit F1- und F2-Lizenzen) angeboten werden sollten, waren alle ortsfesten Wetteinrichtungen der Klasse IV mit einer entsprechenden Lizenz berechtigt, virtuelle Wetten anzubieten.

(207)

Mit Wirkung vom 1. Juli 2017 setzte die Glücksspielkommission ihre Ladbrokes im Jahr 2014 erteilte „Genehmigung“ aus. Ladbrokes bot jedoch auch nach dem 1. Juli 2017 virtuelle Wetten an, da es der Ansicht war, dass dies für alle Betreiber allein auf der Grundlage der F-Lizenz rechtmäßig sei.

(208)

Die belgischen Behörden haben nach dem 1. Juli 2017 keine rechtlichen Schritte unternommen, um diese „Aussetzungen“ durchzusetzen oder ein Gerichtsverfahren gegen Ladbrokes einzuleiten.

(209)

Wie bereits in Erwägungsgrund 31 des ergänzenden Einleitungsbeschlusses (52) dargelegt, geht aus den vorliegenden Informationen hervor, dass einige andere Betreiber (Bingoal/PMU, Betcenter Stanleybet und Sagevas) virtuelle Offline-Wetten angeboten haben oder anzubieten beabsichtigten.

(210)

In Anbetracht dieser Sachlage kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die E-Mails der Glücksspielkommission in Bezug auf die anderen Betreiber nicht die Wirkung hatten, Ladbrokes ausschließliche Rechte für virtuelle Offline-Wetten zu gewähren, die mit den Wirkungen staatlicher Beihilfen gleichgesetzt werden könnten.

(211)

Ladbrokes stellte das Angebot virtueller Wetten schließlich am 28. März 2018 aufgrund einer einstweiligen Verfügung des Handelsgerichts Brüssel ein, die die FedCaf angesichts der Aussetzung des Rahmenvermerks am 1. Juli 2017 beantragt hatte.

(212)

Schließlich trat der Königliche Erlass von 2018 am 4. Mai 2018 in Kraft. Den belgischen Behörden zufolge konnten vom Erlass des Königlichen Erlasses von 2018 bis zur Nichtigerklärung aller drei Rahmenvermerke durch den Staatsrat im Jahr 2019 (Erwägungsgrund 64) alle ortsfesten Wetteinrichtungen der Klasse IV mit der entsprechenden gültigen Lizenz virtuelle Offline-Wetten anbieten. Wie bereits vorstehend erwähnt (Erwägungsgrund 167), haben mehrere von ihnen dies auch tatsächlich getan, insbesondere SRL Bingo Bet, Derby (Ladbrokes), Stanleybet und Wedwinkel-Bettica. Dieselben Betreiber boten in dem Zeitraum zwischen dem Urteil des Staatsrats vom 19. September 2019, in dem dieser entschied, dass virtuelle Wetten nicht im Einklang mit dem Glücksspielgesetz stehen (Erwägungsgrund 140), und der rückwirkenden Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 virtuelle Offline-Wetten an.

(213)

Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass Ladbrokes mit dem Königlichen Erlass von 2018 kein ausschließliches Recht gewährt wurde.

(214)

Schließlich ist anzumerken, dass seit der Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses von 2018 am 7. Mai 2021 virtuelle Offline-Wetten nicht mehr zulässig sind und es in Belgien keinen Anbieter gibt, der solche Wetten anbietet, wie von den belgischen Behörden bestätigt wurde.

(215)

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die belgischen Behörden dadurch, dass sie keine Gebühr für die von Ladbrokes angebotenen virtuellen Wetten erhoben hätten, Ladbrokes begünstigt hätten, indem sie dem Unternehmen eine Vorzugsbehandlung und damit einen selektiven Vorteil gewährt hätten (siehe Erwägungsgrund 21). Damit hätten die belgischen Behörden auf staatliche Mittel verzichtet.

(216)

Allerdings durften alle Einrichtungen der Klasse IV, die über die entsprechende Lizenz verfügten, grundsätzlich sowohl virtuelle Offline- als auch Online-Wetten anbieten (Erwägungsgrund 192). Die Kommission stellt fest, dass die Glücksspielkommission oder eine andere belgische Behörde Ladbrokes nicht von einer Gebühr befreit und nicht von der Verpflichtung enthoben hat, eine fällige Gebühr zu zahlen. Vielmehr ergibt sich aus der Auslegung des Glücksspielgesetzes durch die belgischen Behörden, dass die Betreiber nicht verpflichtet sind, besondere Gebühren für virtuelle Wetten zu zahlen.

(217)

Ferner ist anzumerken, dass für Einrichtungen der Klasse IV keine Verpflichtung bestand, über eine besondere Lizenz für die Veranstaltung virtueller Wetten zu verfügen, geschweige denn für eine Lizenz zu zahlen, sodass die Nichterhebung einer Lizenzgebühr für virtuelle Wetten lediglich eine Folge des Fehlens besonderer Vorschriften für virtuelle Wetten im Glücksspielgesetz ist.

(218)

Die Kommission stellt ferner fest, dass mit dem Erlass des Königlichen Erlasses von 2018 virtuelle Offline-Wetten reguliert wurden, jedoch keine besondere Gebühr dafür vorgesehen war. Tatsächlich hat die Regulierungsbehörde mit dem Erlass des Königlichen Erlasses von 2018 eine Verordnung erlassen, in der Bedingungen für alle in Betracht kommenden Betreiber festgelegt wurden und nicht auf Einnahmen verzichtet wurde, indem keine besondere Gebühr für die Veranstaltung virtueller Wetten durch Ladbrokes erhoben wurde.

(219)

Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der belgische Staat auf keine Mittel, die Ladbrokes für die Veranstaltung virtueller Wetten seit 2014 hätte zahlen müssen, verzichtet hat. Daher besteht kein Zusammenhang zwischen dem mutmaßlichen ausschließlichen Recht von Ladbrokes und einer Belastung des Staatshaushalts durch die Nichterhebung von Gebühren.

(220)

Abschließend stellt die Kommission Folgendes fest:

(221)

Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass Belgien Ladbrokes keine rechtswidrige staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV gewährt hat, da i) kein Bewilligungsakt vorliegt, ii) keine damit gleichgestellten ausschließlichen Rechte gewährt wurden und iii) auf keine staatlichen Mittel verzichtet wurde.

(222)

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt —